Pubblica amministrazione italiana

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Istituzioni della Repubblica Italiana

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Categorie: Politica, Diritto e Stato

La pubblica amministrazione (abbrv. P.A.), nell'ordinamento giuridico italiano, è un insieme di enti e soggetti pubblici (comuni, provincia, regione, stato, ministeri, etc.) e talora privati (organismi di diritto pubblico, concessionari, società per azioni costituite da capitale misto pubblico/privato), e tutte le altre figure che svolgono in qualche modo la funzione amministrativa nell'interesse della collettività e quindi nell'interesse pubblico, alla luce del principio di sussidiarietà.

Cenni storici[modifica | modifica sorgente]

Exquisite-kfind.png Per approfondire, vedi Contrattualizzazione del pubblico impiego in Italia, Costituzione della Repubblica Italiana, Privatizzazione del diritto del lavoro pubblico in Italia e Statuto albertino.

All'epoca dello statuto albertino (promulgato il 4 marzo 1848 da Carlo Alberto di Savoia), la titolarità della funzione organizzatrice spettava alla stessa organizzazione che vi provvedeva mediante atti di autonormazione. A parte il caso-limite dell'organizzazione militare, che dava luogo a rapporti di supremazia speciale, la funzione organizzatrice era di spettanza del governo, cioè della stessa organizzazione "amministrata".

Con l'entrata in vigore della Costituzione della Repubblica Italiana (1º gennaio 1948), gli articoli 97 e 98 hanno accolto la soluzione opposta, attribuendo la titolarità della funzione organizzatrice al Parlamento della Repubblica Italiana, che la esercita attraverso atti di eteronormazione, sancendo così l'assoluta preminenza del principio di legalità.

La pubblica amministrazione italiana ha attraversato un profondo processo evolutivo, a partire dagli anni novanta del XX secolo ad oggi. Gli ultimi anni del secolo sono stati caratterizzati da un momento di grande crisi politica e istituzionale che ha finito per coinvolgere anche la P.A. La grande produzione normativa avvenuta in tale periodo, che ha visto essenzialmente la contrattualizzazione del pubblico impiego in Italia, che ha portato alla privatizzazione del diritto del lavoro pubblico nel paese, è stata segnata da una grande coerenza che la lega ad un filo comune: quello di semplificare la pubblica amministrazione con il decentramento di molte funzioni dallo Stato agli Enti Locali, e riformando tutta l'attività sulla base di diversi criteri.

Organizzazione[modifica | modifica sorgente]

La pubblica amministrazione dipende dal governo della Repubblica Italiana, che ne orienta gli indirizzi generali attraverso i ministeri, ai quali fanno capo branche dell'intero apparato divise per materie. Come le aziende private che producono servizi, anche la pubblica amministrazione dispone di risorse economiche, patrimoniali e umane.

Ai sensi della legge italiana per amministrazioni pubbliche si intendono tutte le amministrazioni dello Stato, i ministeri della repubblica e le loro articolazioni territoriali (motorizzazione civile, direzioni territoriali del lavoro, uffici amministrativi presso i tribunali, ecc.), gli istituti e scuole di ogni ordine e grado e le istituzioni educative, le aziende ed amministrazioni dello Stato ad ordinamento autonomo, le Regioni, le Province, i Comuni, le Comunità montane, e loro consorzi e associazioni, le istituzioni universitarie, gli Istituti autonomi case popolari, le Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura e loro associazioni, tutti gli enti pubblici non economici nazionali, regionali e locali, le amministrazioni, le aziende sanitarie locali e gli enti del Servizio sanitario nazionale, l'Agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni (ARAN) e le agenzie fiscali di cui al decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300. Fino alla revisione organica della disciplina di settore, anche il CONI è considerato amministrazione pubblica.[1]

Le amministarioni, articolate quindi a livello centrale e periferico, sovrintendono alle funzioni ed ai servizi che lo Stato, eventualmente insieme ai vari enti pubblici, ha l'obbligo di garantire e rendere alla collettività (non solo dei cittadini, ma di tutti gli individui che per qualche motivo si trovino sul territorio statale) secondo i criteri ed i princìpi previsti dalla legge.

La Costituzione, attribuendo al Parlamento della Repubblica Italiana la funzione organizzatrice, ha anche stabilito il principio dell'assunzione di personale nella P.A. mediante concorso pubblico, ciò al fine garantire la meritocrazia e il passaggio fra le cariche da un rapporto fiduciario ad un rapporto impersonale, caratteristico di un moderno stato di diritto.

Accesso[modifica | modifica sorgente]

Exquisite-kfind.png Per approfondire, vedi Bando di concorso e Concorso#Italia.

La costituzione della Repubblica Italiana stabilisce il principio dell'accesso impieghi nelle pubbliche amministrazioni mediante concorso pubblico,[2] salvo i casi tassativamente indicati da norme speciali, per legge pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana. I concorsi possono essere per titoli ed esami, solo per titoli (es VFP1 nelle forze armate italiane) o solo per esami (es. magistratura italiana). Le competenze, insieme con gli eventuali requisiti richiesti per legge, sono indicati nel bando di concorso emanato dall'amministrazione, nel rispetto della normativa vigente.

Le modalità di svolgimento dei concorsi e dell'accesso agli impieghi sono rispettivamente disciplinati dal D.P.R. 3 maggio 1957 n. 686 e dal D.P.R. 9 maggio 1994 n. 487. L'art. 3 comma 6, della legge 15 maggio 1997 n. 127 (la prima delle cosiddette Leggi Bassanini) ha statuito l'assenza di limiti di età, salvo casi particolari:

« la partecipazione a concorsi indetti dalla P.A. non è soggetta a limiti di età, fa salve solo le deroghe dettate da regolamenti delle singole amministrazioni connesse alla natura del servizio o ad oggettive necessità»

Anche la sentenza del Consiglio di Stato 27 dicembre 2007 n. 6657 ha essenzialmente confermato i dettami della norma del 1997, facendo però salvi casi particolari connesse alla natura del servizio o ad oggettive necessità.[3]

Prima della sospensione delle chiamate al servizio militare di leva in Italia era inoltre necessario dimostrare di essere in regola con gli obblighi militari.[4] Il decreto legge 21 giugno 2013, n. 69 (c.d decreto del fare) - convertito in legge 9 agosto 2013, n. 9 ha abolito l'obbligo della presentazione, da parte dei vincitori di concorso, di certificato medico attestante l'idoneità psicofisica all'impiego. L’amministrazione ha tuttavia facoltà di sottoporre a visita medica di controllo i vincitori di concorso, in base alla normativa vigente.[5]

Non sono previste limitazioni per gli obiettori di coscienza ammessi a prestare il servizio civile obbligatorio, salvo che per qualunque impiego che comporti l'utilizzo di armi e per l'arruolamento nelle forze armate italiane e nelle forze di polizia italiane ad ordinamento militare e/o civile,[6] tranne che nel caso essi abbiano rinunciato allo status di obiettore.[7] Il d.lgs 15 marzo 2010 n. 66 ("Codice dell'arruolamento militare") ha previsto una riserva obbligatoria dei posti messi a concorso, pari al 30%, per l'assunzione agli impieghi civili nelle pubbliche amministrazioni di personale a favore degli appartenenti alla categoria dei militari di truppa delle forze armate italiane al termine della ferma o rafferma, congedati senza demerito, fermi restando i diritti dei soggetti aventi titolo all'assunzione obbligatoria ai sensi del d.lgs 23 novembre 1988 n. 509 e della legge 12 marzo 1999 n. 68.[8]
La riserva, come precisato dal parere del Dipartimento della funzione pubblica della Presidenza del Consiglio dei ministri in data 11 aprile 2012, non si applica relativamente all'assunzione di personale dirigente.[9]

Caratteristiche[modifica | modifica sorgente]

In dottrina e in giurisprudenza si discute delle caratteristiche peculiari che contraddistinguono una pubblica amministrazione da altri organismi privi dell'attributo della pubblicità.

L'amministrazione pubblica si differenzia dall'impresa per l'assenza di scopo di lucro. Dal punto di vista contabile, una P.A. non dichiara né un utile né una perdita in bilancio, e non è soggetta all'istituto del fallimento. La pubblica amministrazione è dotata di personalità giuridica, ma è esclusa dalle forme di questa tipiche delle aziende private, previste nel diritto societario.

Il ruolo e l'attività[modifica | modifica sorgente]

Exquisite-kfind.png Per approfondire, vedi Contabilità pubblica, Diritto pubblico dell'economia e Interesse pubblico.

Storicamente, molti settori dei servizi sono sempre stati gestiti dalla P.A., basti pensare all'erogazione di energia elettrica (legge 6 dicembre 1962, n. 1643), il servizio telefonico (affidato sino agli anni '90 in concessione esclusiva alla SIP) o alla gestione del trasporto ferroviaro pubblico (Azienda autonoma delle Ferrovie dello Stato).

Nel corso del tempo - soprattutto a partire dagli anni novanta del XX secolo - a causa di veri fattori e soprattutto sotto la spinta normativa dell'Unione Europea, si sono prodotte varie riforme legislative che hanno introdotto la privatizzazione di varie attività, lasciando però alla diretta gestione della pubblica amministrazione salcuni settori di importanza strategica (alcuni dei quali in concorrenza con gli operatori privati): la difesa, l'ordine pubblico interno, la giustizia, la sanità, l'istruzione scolastica, ecc.

L'attività della P.A., sulla base del dettato costituziuonale, si svolge all'insegna dei criteri di buon andamento e imparzialità;[10] può essere un'attività tipicamente autoritativa, unilaterale e burocratica, oppure di matrice consensuale. Essa è organizzata ed informata sulla base dei seguenti principi e criteri:

  • efficienza, cioè competenza e prontezza nell’assolvere le proprie mansioni;
  • efficacia, intesa come la capacità di produrre l’effetto voluto;
  • economicità, intesa come il minor costo possibile impiegato nel rapporto tra i mezzi economici impiegati e le risorse umane e materiali da acquisire per il soddisfacimento dell'interesse pubblico.

Infine le pubbliche amministrazioni, in coerenza con l’ordinamento dell’Unione europea, assicurano l’equilibrio dei bilanci e la sostenibilità del debito pubblico.[11]

Personale[modifica | modifica sorgente]

Exquisite-kfind.png Per approfondire, vedi Dirigente (pubblica amministrazione italiana) e Impiegato_statale#Italia.

La classificazione di lavoratori del settore pubblico era tradizionalmente ripartito nel sistema delle carriere, ai sensi del D.P.R. 10 gennaio 1957 n. 3 e successivamente delle qualifiche ex legge 11 luglio 1980, n. 312. Oggi tale sistema è essenzialmente stato superato per via della contrattualizzazione del pubblico impiego in Italia e della privatizzazione del diritto del lavoro pubblico in Italia, che nei CCNL di comparto (stipulati dalle organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative e l'ARAN), una nuova disciplina.

Il D.P.R. del 1957 regolamenta lo stato giuridico dei dipendenti pubblici. I dipendenti pubblici non sono sempre pubblici ufficiali: ciò infatti dipende dalla funzione che svolgono. Essi sono anche destinatari di particolare disciplina riguardo al comportamento durante il servizio: la regolamentazione è contenuta nel Decreto Presidente della Repubblica 16 aprile 2013 n. 62[12] che ha sostituito il precedente emanato con decreto dal Ministero della Funzione Pubblica del 28 novembre 2000.

Il personale della pubblica amministrazione è inoltre normalmente vincolato da una "clausola di esclusività", che consiste nel divieto di intrattenere rapporti di lavoro a qualsiasi titolo (collaborazione, lavoro subordinato, etc.) con datori di lavoro privato, l'esercizio di attività imprenditoriali ed in generale della libera professione.
Il divieto, fra l'altro, ha l'obiettivo di prevenire potenziali conflitti di interesse fra la funzione pubblica e gli altri rapporti di lavoro. La casistica dei divieti ammette tuttavia alcune eccezioni, stabilite però dalle leggi.

I dipendenti delle pubbliche amministrazioni italiane per contro sono soggetti ad una normativa che consente diverse possibilità di mobilità, che può essere intracompartimentale (tra amministrazioni dello stesso comparto, es da Comune a Comune) o intercompartimentale (tra comparti diversi es da Comune ad Agenzia delle Entrate).

Il D.P.C.M. 5 agosto 1988, n. 325 prevede la c.d. mobilità compensativa o per interscambio, previo ottenimento di apposita autorizzazione (nulla osta) da parte della propria amministrazione, infatti:

« È consentita in ogni momento [...] la mobilità dei singoli dipendenti presso la stessa od altre amministrazioni, anche di diverso comparto, nei casi di domanda congiunta di compensazione con altri dipendenti di corrispondente profilo professionale, previo nulla osta dell'amministrazione di provenienza e di quella di destinazione. »

Inoltre l'art. 30 del d.lgs 30 marzo 2001 n. 165 prevede la c.d. mobilità volontaria:

« Le amministrazioni possono ricoprire posti vacanti in organico mediante cessione del contratto di lavoro di dipendenti appartenenti alla stessa qualifica in servizio presso altre amministrazioni, che facciano domanda di trasferimento. Le amministrazioni devono in ogni caso rendere pubbliche le disponibilità dei posti in organico da ricoprire attraverso passaggio diretto di personale da altre amministrazioni, fissando preventivamente i criteri di scelta. Il trasferimento è disposto previo parere favorevole dei dirigenti responsabili dei servizi e degli uffici cui il personale è o sarà assegnato sulla base della professionalità in possesso del dipendente in relazione al posto ricoperto o da ricoprire. »

Tuttavia, la legge 23 dicembre 2005 n. 266 (legge finanziaria per l'anno 2006)[13] al comma 230 stabilì un limite minimo di permanenza, da parte dei vincitori di concorso, in prima assegnazione presso l'amministrazione presso la quale essi prestino servizio:

« I vincitori dei concorsi devono permanere nella sede di prima destinazione per un periodo non inferiore a cinque anni. La presente disposizione costituisce norma non derogabile dai contratti collettivi. »

La norma non si applica al personale docente del comparto scuola, che prevede comunque un vincolo biennale sulla sede e triennale nella provincia di assunzione.[14] Tale vincolo non si applica al personale portatore di handicap,[15] mentre per il personale ATA attualmente non si prevede alcun vincolo.

Il suddetto vincolo temporale però non osta alla mobilità per intercambio, disponibile a prescindere da limiti temporali. In merito alla disposizione del trasferimento, in ogni caso, il Dipartimento per la Funzione Pubblica della Presidenza del Consiglio dei Ministi della Repubblica Italiana ha precisato che per la disposizione del trasferimento a causa di mobilità volontaria è comunque richiesto l'assenso dell'amministrazione cedente.[16]

Infine, oltre alla disciplina generale, destinatari di specifiche e tipiche norme sono alcune categorie come ad esempio gli appartenenti alle forze di polizia italiane, delle forze armate italiane, della magistratura italiana e dei professori universitari la cui disciplina del rapporto di lavoro e dello status sono, nonostante la privatizzazione del diritto del lavoro pubblico in Italia ancora in regime di diritto pubblico.

Responsabilità[modifica | modifica sorgente]

Exquisite-kfind.png Per approfondire, vedi Responsabilità della pubblica amministrazione italiana.

Sebbene l'art. 28 della Costituzione instauri un certo parallelismo fra l'agente e la pubblica amministrazione per quel che riguarda la responsabilità verso terzi dell'illecito, la legislazione ordinaria, apparentemente, in contrasto con lo stesso articolo, crea invece un dislivello ispirandosi all'art.97 sul buon funzionamento, rendendo l'agente responsabile solo nei casi in cui ricorra dolo o colpa grave.

La pubblica amministrazione è responsabile, invece, in maniera concorrente in questi due casi e esclusivamente quando ricorre la colpa lieve. L'unico caso in cui l'agente è responsabile esclusivo è quando il suo agire esuli completamente dai fini perseguiti dalla pubblica amministrazione.

Note[modifica | modifica sorgente]

  1. ^ Decreto Legislativo 30 marzo 2001 n. 165 "Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche", art. 1 comma 2: «Per amministrazioni pubbliche si intendono tutte le amministrazioni dello Stato, ivi compresi gli istituti e scuole di ogni ordine e grado e le istituzioni educative, le aziende ed amministrazioni dello Stato ad ordinamento autonomo, le Regioni, le Province, i Comuni, le Comunità montane. e loro consorzi e associazioni, le istituzioni universitarie, gli Istituti autonomi case popolari, le Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura e loro associazioni, tutti gli enti pubblici non economici nazionali, regionali e locali, le amministrazioni, le aziende e gli enti del Servizio sanitario nazionale».
  2. ^ Art. 97 comma 3 Costituzione della Repubblica Italiana
  3. ^ Concorsi pubblici, limiti di età, abolizione, casi particolari, regolamento, necessità da altalex.com
  4. ^ Art. 4 D.P.R. 14 febbraio 1964, n. 237.
  5. ^ Assunzioni nel pubblico impiego, soppresse le certificazioni sanitarie da diritto.it, 21 agosto 2013
  6. ^ Art. 636 d.lgs 5 marzo 2010 comma
  7. ^ Art. 636 d.lgs 5 marzo 2010 commi 2 e 3
  8. ^ Art. 1014 comma 3 d.lgs 15 marzo 2010 n. 66
  9. ^ (PDF)Parere del Dipartimento della Funzione pubblica del Consiglio dei Ministri DFP 0015195 dell'11/04/2012
  10. ^ Sanciti dagli articoli 97 e 98 della Costituzione della Repubblica Italiana
  11. ^ Art. 97, nuovo primo comma introdotto dall'art. 2 della legge costituzionale 23 aprile 2012 n. 95
  12. ^ Pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana del 4 giugno 2013 n. 129
  13. ^ Pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana del 29 dicembre 2005 n. 302 - supplemento. ordinario n. 211
  14. ^ Art. 399 comma 3 d.lgs 16 aprile 1994 n. 297
  15. ^ Art. 21 legge 5 febbraio 1992, n. 104
  16. ^ (PDF) Parere del Dipartimento per la Funzione Pubblica della Presidenza del Consiglio dei Ministi della Repubblica Italiana del 1º marzo 2013.

Voci correlate[modifica | modifica sorgente]

Collegamenti esterni[modifica | modifica sorgente]