Ente pubblico

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Un ente pubblico, nell'ordinamento giuridico italiano, è un ente costituito o riconosciuto da norme di legge[1], attraverso il quale la pubblica amministrazione svolge la sua funzione amministrativa per il perseguimento di un interesse pubblico.[2]

Caratteristiche[modifica | modifica wikitesto]

Gli enti pubblici (che possono anche essere persona giuridica) si contrappongono quindi agli enti creati secondo norme di diritto privato; che pur essendo per lo più destinati a perseguire interessi di carattere privato, possono tuttavia svolgere anche funzioni amministrative.[3]

Finalità e attribuzioni[modifica | modifica wikitesto]

Gli enti pubblici, in quanto persone giuridiche, perseguono i fini stabiliti dal proprio statuto e tale discorso vale anche per l'ente pubblico principale, lo Stato, in quanto anche lo Stato persegue i fini degli associati che ne fanno parte. I fini sono previsti dai poteri dello stato in rappresentanza all'intera comunità. Per perseguire i determinati fini, gli enti pubblici sono soggetti ad attribuzioni, fasci di poteri amministrativi che non esauriscono ciò che l'ente possa fare, ma ne delimita solo i poteri amministrativi. Le attribuzioni vengono poi distribuite all'interno dell'ente fra i suoi vari organi secondo varie competenze. L'ente pubblico, inoltre, ha i poteri che scaturiscono dal diritto privato per il semplice fatto che è comunque una persona giuridica.

Competenze e attribuzioni possono essere divise secondo quattro criteri: materia, destinatari, territorio e dimensioni. In base a questa considerazione gli organi direttivi dell'ente pubblico dovrebbero privilegiare i processi che creano valore per l'utente finale-cittadino (i processi primari), rispetto a quelli di supporto e a quelli burocratici.

Tuttavia, non sono oggetto di reato azioni come la stipula di mutui, garantiti col patrimonio dell'ente, per pagare spese di rappresentanza, spese di trasferta e collaborazioni. Nel caso in cui l'ente pubblico goda di autonomia economica, questo non è soggetto a vincoli di bilancio per l'incremento delle voci di costo e delle passività, o a provvedimenti che vietano l'indebitamento, garantito con il patrimonio dell'ente; fra i contratti introdotti dalla legge Biagi, quelli che non prevedono un monte-ore (come le collaborazioni a progetto) consentono ai dirigenti che gestiscono i fondi di assegnare lavori (e relativi aumenti retributivi) senza concorso pubblico.

Tratti peculiari[modifica | modifica wikitesto]

Tratti salienti sono:

  • la prevalenza nel rapporto con altri soggetti di diritto, per esempio con le persone fisiche, le quali non sono pertanto in dignità paritaria nei confronti dell'ente[4] (autoritatività dei provvedimenti dell'ente);
  • uno stretto controllo da parte degli organi statali sull'operato dell'ente (per esempio controlli sul recte agendi, ma anche nomina governativa o parlamentare delle cariche interne all'ente);

Autarchia[modifica | modifica wikitesto]

L'autarchia, letteralmente, è la capacità di governarsi da sé; in questo contesto è la capacità degli enti, diversi dallo Stato, di possedere delle potestà pubbliche per il perseguimento dei propri interessi.

Tipiche espressione dell'autarchia degli enti pubblici possono essere la possibilità di agire per il tramite di provvedimenti amministrativi con la stessa efficacia di quelli emessi dallo Stato, o la capacità di fornire certificazione o il potere di determinare la propria organizzazione interna.

Autotutela[modifica | modifica wikitesto]

Il potere di autotutela è garantito a ogni ente pubblico o a ogni altro organo stabilito dalla legge in ordine alla possibilità di risolvere un conflitto di interessi attuale o potenziale e, in particolare, di sindacare la validità dei propri atti producendo effetti incidenti sugli stessi, nell'ambito di tutela dell'interesse pubblico.

Sono esempi di questa capacità il potere di revoca, sospensione, proroga, rimozione degli "effetti dell'atto", di annullamento o convalida dell'atto e dei suoi effetti ex tunc, o ancora di riforma, sanatoria, ratifica e rinnovazione dell'atto e dei suoi effetti ex nunc.

Autonomia[modifica | modifica wikitesto]

L'autonomia è la capacità degli enti di emanare atti normativi o provvedimenti che hanno valore sul piano dell'ordinamento generale alla stessa stregua di quelli dello Stato, impugnabili rispettivamente davanti al giudice costituzionale o amministrativo a seconda del rispettivo rango nella gerarchia delle fonti.

In sintesi è la titolarità di un potere discrezionale legislativo o amministrativo nella formazione dei propri atti.

Esistono diversi gradi e tipi di autonomia che sono attribuiti dalle leggi agli enti pubblici:

  • autonomia legislativa (potere normativo primario);
  • autonomia regolamentare (potere normativo secondario);
  • autonomia statutaria (potere normativo in tema di organizzazione e funzionamento dell'ente stesso);
  • autonomia finanziaria;
  • autonomia contabile;
  • autonomia di indirizzo amministrativo;
  • autonomia tributaria.

Autogoverno[modifica | modifica wikitesto]

Exquisite-kfind.png Lo stesso argomento in dettaglio: Organismo di diritto pubblico.

L'autogoverno definito come la facoltà di alcuni degli enti pubblici di amministrarsi per mezzo di organi i cui membri sono eletti da coloro che ne fanno parte.

Liquidazione e riduzione delle funzioni[modifica | modifica wikitesto]

Rispetto alle persone giuridiche di diritto privato, anche la vicenda estintiva della vita di un ente pubblico è sottoposta a disciplina derogatoria. Essa è dettata in primo luogo dalla legge 4 dicembre 1956, n. 1404 (Soppressione e messa in liquidazione di enti di diritto pubblico e di altri enti sotto qualsiasi forma costituiti, soggetti a vigilanza dello Stato), recante l'obbligo di procedere alla soppressione degli enti di diritto pubblico e gli altri enti sotto qualsiasi forma costituiti, soggetti a vigilanza dello Stato e interessanti comunque la finanza statale, i cui scopi sono cessati o non più perseguibili, o che si trovano in condizioni economiche di grave dissesto o sono nella impossibilità concreta di attuare i propri fini statutari.

La predetta soppressione opera per incorporazione in altro ente, ovvero per liquidazione (ordinariamente in capo al Ministero del tesoro, mediante lo speciale Ufficio liquidazione presso la Ragioneria generale dello Stato - Ispettorato generale di finanza); la giurisprudenza della Cassazione - sin dalla pronunzia a Sezioni Unite n. 4070 del 1984 - ha fatto salva l’operatività dei principi concorsuali quando, in presenza di situazioni deficitarie degli enti soppressi, si fosse aperta la liquidazione coatta amministrativa. Rispetto alle leggi di rinvio alle procedure della legge n. 1404/1956 (come avviene ad esempio nella legge finanziaria per il 2002), in alcuni casi si è proceduto direttamente ad "innalzare il rango" dei provvedimenti di soppressione di enti - che per la legge del 1956 erano emanati con decreto presidenziale su proposta del Ministro per il tesoro - mediante una norma primaria ex lege: "fu il caso dell'EFIM, la cui soppressione con decreto-legge 19 dicembre 1992, n. 487 fu accompagnata dalla nomina di un commissario liquidatore"[5].

Più recentemente, invece, si è scelto di procedere a soppressioni di enti pubblici con norme apposite, che non rinviano neppure indirettamente alla procedura della legge n. 1404: nel caso della (temporanea) soppressione dell'Istituto nazionale per il commercio estero, ad esempio, si derogò all'articolo 12 della predetta legge, prevedendo (decreto-legge n. 98 del 2011) che i dipendenti a tempo indeterminato del soppresso ICE fossero inquadrati (se non locali nello Stato estero) nel Ministero dello sviluppo economico sulla base di apposite tabelle di corrispondenza[6].

Sulla sorte dei rapporti di lavoro con gli enti non soppressi, ma oggetto di riduzione delle funzioni decisa per legge, va segnalata la disciplina dell’art. 1, comma 92, della legge n. 56 del 2014. Essa salvaguarda i rapporti di lavoro a tempo indeterminato e i rapporti di lavoro a tempo determinato, fino alla loro scadenza, con le Province e le città metropolitane, a seguito della cospicua riduzione della loro dotazione organica (rispettivamente del 50 per cento e del 30 per cento): la legge n. 56 del 2014 ha in proposito definito un procedimento finalizzato a favorire la mobilità del personale in soprannumero verso Regioni, Comuni e altre pubbliche amministrazioni. L’intervento del legislatore statale è stato giudicato dalla Corte costituzionale "in linea con il riordino delle Province e delle Città metropolitane, disegnato dalla legge n. 56 del 2014, di cui questa Corte ha già ravvisato l’armonia con l’architettura costituzionale" ed "è parte integrante di un assetto più ampio (art. 1, commi da 421 a 427, della legge n. 190 del 2014)"[7]. Nella stessa circostanza, con la sentenza n. 176/2016 del 4 maggio 2016 la Corte costituzionale[8] ha dichiarato che "nella riallocazione delle funzioni non fondamentali, connessa alla riduzione della dotazione organica, (...) alle Regioni non è precluso, a conclusione del processo di ridistribuzione del personale, affidare le funzioni non fondamentali alle Città metropolitane, alle Province e agli altri enti locali tramite apposite deleghe e convenzioni, disponendo contestualmente l’assegnazione del relativo personale[9].

Note[modifica | modifica wikitesto]

  1. ^ Legge 20 marzo 1975, n. 70
  2. ^ Paolo Monti, La Pubblica Amministrazione, in Il diritto...e il rovescio, 2ª ed., Bologna, Zanichelli, 15 febbraio 2006 [marzo 2004], p.50.
  3. ^ Paolo Monti, Caratteri generali del diritto, in Il diritto...e il rovescio, 2ª ed., Bologna, Zanichelli, 15 febbraio 2006 [marzo 2004], p.20.
  4. ^ Paolo Monti, Caratteri generali del diritto, in Il diritto...e il rovescio, 2ª ed., Bologna, Zanichelli, 15 febbraio 2006 [marzo 2004], p.20.
  5. ^ Senato della Repubblica, Servizio studi, XVI legislatura, Schede di lettura del Disegno di legge A.S. n. 2814 “Conversione in legge del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98, recante disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria” - Titolo I, Disposizioni per il controllo e la riduzione della spesa pubblica, nonché in materia di entrate (artt. 1-25) - luglio 2011, dossier n. 301/I - Tomo 1, pagina 179.
  6. ^ Per l'articolo 14 di quel decreto-legge n. 98 del 2011, i dipendenti trasferiti mantengono il trattamento economico fondamentale e accessorio limitatamente alle voci fisse e continuative, corrisposto al momento dell'inquadramento. Nel caso in cui tale trattamento risulti più elevato rispetto a quello previsto per il personale del Ministero o della regione, è attribuito per la differenza un assegno ad personam riassorbibile con i successivi miglioramenti economici a qualsiasi titolo conseguiti. Per i restanti rapporti di lavoro le amministrazioni di destinazione subentrano nella titolarità dei rispettivi rapporti.
  7. ^ La Corte ha ritenuto che le relative censure, incentrate su parametri estranei a quelli che presiedono al riparto delle competenze legislative tra lo Stato e le Regioni, non potessero essere avanzate dalla Regione Veneto e le ha dichiarate inammissibili. Per la sentenza n. 176/2016 "la previsione impugnata è uno snodo cruciale del percorso, che ha scandito il riordino delle funzioni amministrative locali, e si atteggia come norma di chiusura, chiamata a regolamentare l’ipotesi residuale di un mancato riassorbimento del personale in soprannumero entro il 31 dicembre 2016, senza escludere l’operare, in ultima battuta, del collocamento in disponibilità. Nell’ipotesi in cui, alla data del 31 dicembre 2016, il personale in soprannumero non sia stato utilmente ricollocato, la disciplina in esame sancisce, per il personale non dirigenziale di tutti gli enti di area vasta, il ricorso a contratti a tempo parziale, improntati a una logica solidaristica. Tale ricorso, che riguarda «tutto il personale e non solo il contingente dei sovrannumerari», «deve avvenire nel limite necessario per il riassorbimento dell’onere finanziario relativo alle unità soprannumerarie» (circolare della Presidenza del Consiglio dei ministri del 29 gennaio 2015, n. 1)".
  8. ^ Lo aveva fatto già con sentenza n. 50 del 2015, in cui aveva riscontrato che la citata legge aveva ridefinito le funzioni fondamentali delle Province, in un’ottica di ridimensionamento delle stesse. Conseguentemente, la legge di stabilità 2015 ha delimitato le risorse finanziarie e umane necessarie a consentire l’esercizio di tali funzioni. La riduzione del personale rientra, per la Corte, nel richiamato progetto di riordino complessivo degli enti territoriali infraregionali e non arreca pregiudizio per l’esercizio delle funzioni fondamentali, corrispondenti ai servizi essenziali.
  9. ^ Ciò, tuttavia, deve avvenire tenendo conto dell’obiettivo di riordino e ridimensionamento delle funzioni delle Province e di delimitazione dei compiti delle Città metropolitane, delineato dalla citata legge n. 56 del 2014, che mira ad evitare che, in capo agli enti intermedi, sia conservata una porzione notevole delle funzioni non fondamentali (sentenza n. 159 del 2016, punto 7.4.1. del Considerato in diritto).

Bibliografia[modifica | modifica wikitesto]

  • Paolo Monti La Pubblica Amministrazione in Il diritto...e il rovescio 2ª ed., Bologna, Zanichelli marzo 2004, 15 febbraio 2006
  • Rocco Todero, Non dissestare i dissestati (PDF), in IBL. URL consultato il 12 settembre 2014.

Voci correlate[modifica | modifica wikitesto]