Amministrazione pubblica

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La locuzione amministrazione pubblica viene utilizzata per designare un singolo ente pubblico, che esercita la funzione pubblica, facente parte della pubblica amministrazione - in senso soggettivo - di uno stato.

L'aggettivo "pubblica" che qualifica il termine amministrazione conferisce a quest'ultimo uno specifico ambito concettuale: si differenzia infatti da altri soggetti, persone o enti privati, poiché tale ente svolge attività di amministrazione e cura di interessi pubblici, diversi quindi da quelli privati.

La locuzione viene quindi generalmente utilizzata per riferirsi ad un ente pubblico compreso all'interno della pubblica amministrazione; essa si applica anche organi pubblici (comprese le agenzie) dotati di particolare autonomia gestionale (o sottoposti a vigilanza invece che a diretta subordinazione gerarchica), nonché agli uffici incaricati della gestione delle risorse (finanziarie, umane o strumentali) delle autorità indipendenti di regolazione o degli organi costituzionali.

La "fuga dall'amministrazione" nella realtà istituzionale italiana[modifica | modifica wikitesto]

Dopo che l'amministrazione pubblica di tipo piemontese per decenni aveva fatto capo ad un ente pubblico (lo Stato) con poteri amministrativi e gestionali accentrati (che di fatto condizionavano anche l'esercizio dei poteri di gestione dei pochi altri enti territoriali esistenti)[1], Giolitti aveva aggiunto - con la nazionalizzazione delle ferrovie - il modello dell'azienda autonoma, votato ad introdurre elementi di economicità nel tradizionale approccio della funzione pubblica di ascendenza francese[2]. Il rigetto di questo modello, da parte del fascismo[3], produsse un fenomeno che è rimasto essenzialmente italiano: "la scelta del modello alternativo dell'ente pubblico e la conseguente «fuga dall'amministrazione» che ne deriva rappresentano la soluzione della contraddizione tra le istanze per uno Stato più «efficiente» e «industriale» e le esigenze della legalità e della uniformità organizzativa: l'azienda autonoma, posta sotto diretto controllo del ministro, costituisce una risposta solo parziale a quest'ordine di problemi; l'ente con personalità giuridica propria rappresenta già un passo più drastico verso la costituzione di quella «burocrazia parallela» che il fascismo affiancherà sempre più decisamente all'amministrazione tradizionale"[4].

Nacquero quindi il modello dell’ente autarchico e, successivamente, dell’ente pubblico economico.

Il principio costituzionale di buona amministrazione[modifica | modifica wikitesto]

In epoca repubblicana, l’evoluzione del modello dell’amministrazione pubblica svolta da un ente pubblico diverso dall’ente territoriale ha prodotto – sotto la vigenza dell’articolo 97 della Costituzione[5] - un “inseguimento” delle garanzie pubblicistiche nella gestione delle risorse umane[6], strumentali e finanziarie[7].

Essa trae fondamento dalla concezione dell'Amministrazione di risultato[8] e ha quale finalità la piena realizzazione dei principi di efficienza ed efficacia, corollari del principio del buon andamento di cui all'art. 97 Cost.[9]

Il mezzo principale per ottenere questa riconduzione a sistema è stata la giurisdizione amministrativa e quella contabile: l'affermazione di quest'ultima persino nei confronti delle società derivanti dalla trasformazione degli enti pubblici economici in società per azioni (fino a quando permanga la partecipazione maggioritaria dello Stato o degli altri pubblici poteri al capitale sociale) è stata sancita da Corte costituzionale, sentenza 28 dicembre 1993 n. 466 (resa in seguito a conflitto di attribuzioni sollevato dalla Corte dei conti).

La medesima problematica va ponendosi in ordine alle società partecipate dagli enti locali.

Exquisite-kfind.png Lo stesso argomento in dettaglio: Azienda speciale.

Il principio di sussidiarietà[modifica | modifica wikitesto]

La riforma del 2001, "spostando le competenze legislative alle Regioni ed introducendo il principio di sussidiarietà nell’amministrazione, avrebbe dovuto avviare un processo di riordino di tutta la presenza pubblica nel territorio, per rafforzare le autonomie locali a partire dai Comuni e far «emancipare» la Provincia da sede dell’amministrazione periferica statale ad ente autonomo costitutivo della Repubblica. Ciò non è avvenuto. Anzi, negli ultimi 15 anni, è aumentata la spesa statale e regionale mentre è rimasta ferma la spesa locale. Lo Stato e le Regioni, invece di concentrarsi sulle funzioni legislative, hanno ampliato le loro funzioni amministrative. In questo modo, non solo si sono moltiplicati i conflitti tra le istituzioni e le sovrapposizioni di strutture, ma si è inesorabilmente bloccato il processo di decentramento verso le autonomie locali. Di conseguenza, l’albero dell’amministrazione pubblica è restato storto. La P.A. italiana si presenta ancora oggi come una piramide capovolta, con una grossa testa e radici fragili, in netta contraddizione con i principi di autonomia, sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza, che pure sono scritti nella Costituzione"[10].

L'approccio dell'Unione europea[modifica | modifica wikitesto]

L'interesse della Commissione europea verso gli Stati membri è duplice: da un lato tende ad indirizzare le autorità amministrative all'attuazione della disciplina pro-concorrenziale imposta dai trattati, ed in questa direzione ha introdotto la nozione di organismo di diritto pubblico per ricomprendere l'intera fenomenologia, pur nella sua estrema varietà.

Dall'altro lato, in ordine all'adempimento delle politiche comuni lascia impregiudicato l'apparato soggettivo investito della funzione di sovrintendere a tali politiche[11]. Ciò nondimeno, l'Unione europea: a) correda i suoi atti normativi con la richiesta dell'indicazione dei soggetti nazionali (o, spesso, anche regionali) investiti della responsabilità del flusso informativo dal basso verso l'altro, per cui in ultima analisi è a tali soggetti che la Commissione fa capo come referenti nella rete di decisioni pubbliche che attengono le politiche comuni; b) conduce, nel quadro dell' Action Plan on Better Regulation, revisioni periodiche degli oneri amministrativi che discendono dalle politiche pubbliche[12].

Un monitoraggio, delle modalità con cui gli Stati europei agiscono, attesta un arco assai vasto di scelte operative[13]. Tra di esse i moduli di amministrazione pubblica - riferibili al soggetto pubblico regolatore/agevolatore/controllore - appaiono essenzialmente ricondursi al Ministero nei Paesi nordici (con l'importante variante federale per la Germania, in cui la funzione va ripartita tra i relativi uffici pubblici a livello di Bund e di Land), mentre nei Paesi latini essi valorizzano anche l'Ente autarchico o comunque di diritto pubblico o l'azienda pubblica ovvero anche l'ente o istituto o società di diritto privato, ma con funzione non economica e sotto controllo del relativo Ministero (o struttura pubblica equivalente dell'ente territoriale, nelle realtà federali o ad ampio decentramento).

Note[modifica | modifica wikitesto]

  1. ^ Sabino Cassese, Ipotesi sul ruolo degli apparati burocratici dell’Italia liberale, in collaborazione con A. Caracciolo, in “Quaderni storici”, 1971, n. 18, pp. 601-608.
  2. ^ F. Cammeo, ‘’Corso di diritto amministrativo’’, Firenze, 1931.
  3. ^ Camera dei deputati del Regno d'Italia, sessione 1924-26, Documenti, Disegni di legge e Relazioni, n. 808 e n. 2243, commentati da Sabino Cassese, ‘’I grandi periodi della storia amministrativa’’ in S. Cassese (a cura di), ‘’L’amministrazione centrale’’, Torino, Utet, 1984, p. 13, secondo cui la relazione Acerbo tradisce l'imbarazzo della cultura giuridica di fronte alla singolare realtà di «un soggetto pubblico diverso dallo Stato, ma con poteri estesi - come quelli dello Stato - a tutto territorio nazionale». Secondo Sabino Cassese, «la figura dell'azienda autonoma perse quota e rapidamente sostituita dall'ente pubblico, non tanto per diffidenza verso il modello in sé, quanto per i temuti effetti della sua introduzione»: si temette cioè quella «equazione fra sindacalismo e modello "aziendale" nata agli inizi del secolo con la nazionalizzazione ferroviaria» (ibidem).
  4. ^ GUIDO MELIS, ‘’DUE MODELLI DI AMMINISTRAZIONE TRA LIBERALISMO E FASCISMO. BUROCRAZIE TRADIZIONALI E NUOVI APPARATI’’, Roma, 1988
  5. ^ Andrea Patroni Griffi, Il fondamento costituzionale della legislazione in tema di trasparenza e di lotta alla corruzione: alcune riflessioni, in Forum di Quaderni costituzionali, 29 marzo 2016: "Fondamentale è poi la portata complessiva che assume l’intera Costituzione, a partire dai suoi principi fondamentali, ed una lettura “ampia” dell’articolo 97, perché lì ci sono le chiavi di volta di una serie di corollari - efficienza, efficacia, economicità, distinzione tra politica e amministrazione -, che vanno al di là degli stessi principi espressi di imparzialità e di buon andamento".
  6. ^ In primo luogo la selezione mediante concorso, che si è ritenuta spesso la "classica selezione avversa. L’intera Amministrazione pubblica è basata sui concorsi di stampo prussiano-napoleonico. Che si ricorra più modernamente ai quiz, alle domande chiuse o aperte, a scritti più o meno lunghi e, infine, agli orali, si finisce per rifare enciclopedicamente e in peggio gli esami universitari e quelli di abilitazione. L’esperienza sul campo non viene registrata e non viene vagliata da chi ha la responsabilità della gestione, cioè dal dirigente": così Giovanni Comunella, La riforma sprecata, in Mondoperaio, 8-9/2016, p. 23.
  7. ^ Cfr. la doverosità dell'azione di recupero quale corollario del fondamentale interesse alla corretta gestione del pubblico denaro (di cui costituiscono espressione, tra l'altro, gli artt. 3 del r.d. n° 295 del 1939 e 406 del r.d. n° 827 del 1924), che a sua volta è l'estrinsecazione del principio costituzionale di buona amministrazione.
  8. ^ *Sabino Cassese, Che cosa vuol dire «amministrazione di risultati»?, in “Giornale di diritto amministrativo”, 2004, n. 9, p. 941; introduzione all’ultima sessione del Convegno su “Principio di legalità e amministrazione di risultati” (Palermo, 27-28 febbraio 2004).
  9. ^ Cfr. sul punto il Parere reso dal Cons. Stato, Sez. consultiva per gli Atti Normativi, Adunanza 9 giugno 2009, n. 1943, avente ad oggetto lo «Schema di decreto legislativo di attuazione dell'art. 4, della legge 4 marzo 2009, n. 15, in materia di ricorso per l'efficienza delle amministrazioni e dei concessionari pubblici», inwww.giustizia-amministrativa.it; v. anche Soricelli, ‘’Considerazioni sulla class action amministrativa nell'amministrazione di risultato??, in www.giustamm.it, 2011.
  10. ^ Gaetano Palombelli, LE RAGIONI DELLE AUTONOMIE NELLA RIFORMA DELLA COSTITUZIONE, in Astrid, Cambiare la Costituzione?, 2016, Maggioli Editore, p. 317.
  11. ^ Nel caso della Politica agricola comune, ad esempio, mediante l'erogazione dei finanziamenti, la promozione della loro produzione ambientalmente sostenibile e della loro commercializzazione in condizioni di sicurezza alimentare, l'incentivo alla ricerca, l'agevolazione creditizia, il controllo del rispetto degli standard imposti: cfr. Bruxelles, 28.5.2009 COM(2009) 234 definitivo, COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSIGLIO, AL COMITATO ECONOMICO E SOCIALE EUROPEO E AL COMITATO DELLE REGIONI sulla politica di qualità dei prodotti agricoli, SEC(2009) 670 e SEC(2009) 671.
  12. ^ Nel settore agricolo ciò ha portato da un lato alla revisione degli obblighi di comunicazione riconducibili alla Politica agricola comune, dall'altro ad una normazione europea sempre più rivolta in direzione di un sistema misto di monitoraggio pubblico/privato sulle condotte degli operatori economici privati.
  13. ^ OECD Better Regulation in Europe EXECUTIVE SUMMARIES

Bibliografia[modifica | modifica wikitesto]

  • Sabino Cassese, Lo stato dell’amministrazione pubblica a vent’anni dal Rapporto Giannini, in “Giornale di diritto amministrativo”, 2000, n. 1, pp. 99-100 (Relazione al Convegno organizzato dal Dipartimento della funzione pubblica, Roma, 16 novembre 1999).

Voci correlate[modifica | modifica wikitesto]

Collegamenti esterni[modifica | modifica wikitesto]

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