Atto amministrativo
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Un atto amministrativo è un atto giuridico posto in essere da un'autorità amministrativa nell'esercizio di una sua funzione amministrativa. Esso è espressione di un potere, amministrativo, produttivo di effetti indipendentemente dalla volontà del soggetto o dei soggetti cui è rivolto.
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[modifica] Caratteristiche
Un atto amministrativo è:
- un atto unilaterale, in quanto ha efficacia indipendentemente dalla volontà del soggetto cui è destinato (a cui può anche essere imposto);
- un atto emanato da una autorità amministrativa (atto soggettivamente amministrativo);
- un atto emanato da un'autorità amministrativa nell'esercizio delle sue funzioni amministrative (atto oggettivamente amministrativo);
- un atto esterno, dato che non sono considerati atti amministrativi quegli atti posti in essere dall'autorità amministrativa nei confronti di sé stessa (detti atti meramente interni, come le circolari).
- un atto nominativo, in quanto ciascuna tipologia di atto è prevista nominativamente dalla legge.
[modifica] Struttura
Un atto amministrativo, nella generalità dei casi, presenta una struttura formale composta da:
- intestazione (indica l'autorità da cui emana l'atto)
- preambolo
- motivazione (valuta comparativamente gli interessi, indicando le ragioni per le quali si preferisce soddisfare un interesse in luogo di un altro)
- dispositivo (è la parte precettiva, che costituisce l'atto di volontà della Pubblica Amministrazione)
- luogo
- data
- sottoscrizione (contiene la firma dell'autorità che emana l'atto o di quella delegata)
[modifica] Contenuto
Rispetto al contenuto dell'atto amministrativo si distinguono:
- elementi
- requisiti
La mancanza di un elemento essenziale determina la nullità dell'atto amministrativo, mentre la mancanza di un requisito determina l'annullabilità dell'atto, cioè la possibilità che sia annullato, su istanza di parte d'ufficio da parte della Pubblica Amministrazione.
Gli elementi accidentali si possono applicare soltanto agli atti amministrativi negoziali; infatti rispetto agli atti amministrativi gli elementi accidentali non hanno ragion d'essere (si pensi, ad esempio, all'assurdo di una certificazione di nascita sottoposta a condizione sospensiva).
Gli elementi accidentali devono essere possibili e leciti. Gli elementi accidentali illeciti o impossibili non comportano la nullità o l'annullabilità dell'atto amministrativo, ma si considerano come non apposti.
[modifica] Elementi essenziali
Sono elementi essenziali dell'atto amministrativo:
- la capacità del soggetto che emana l'atto
- la dichiarazione
- l'oggetto, ossia la res su cui l'atto amministrativo incide
- la causa
- la motivazione
- la forma
- Il destinatario
[modifica] Capacità del soggetto
Il soggetto che emana l'atto amministrativo deve avere la capacità, ovvero la competenza, ad emanarlo. Se l'atto è emanato da un soggetto che non è organo della pubblica amministrazione, non si è in presenza di un atto amministrativo.
In casi particolari espressamente previsti dalla legge, l'attività posta in essere da un privato può qualificarsi come amministrativa e ci si riferisce al privato come ad un funzionario di fatto; un esempio è il caso di un cittadino che in presenza di catastrofi naturali svolga volontariamente attività di natura pubblica.
[modifica] Dichiarazione
La dichiarazione è l'atto con cui la Pubblica Amministrazione rende conoscibile al suo esterno la propria volontà. In alcuni casi il silenzio può assumere la valenza di una dichiarazione di volontà come per il slienzio-assenso o il silenzio-rifiuto.
[modifica] Causa
La causa è la finalità tipica di pubblico interesse prevista dall'ordinamento per l'atto.
Ad esempio, la causa dell'espropriazione consiste nel trasferimento coattivo del bene da un privato alla Pubblica Amministrazione, dietro il corrispettivo di un indennizzo.
Alla pubblica amministrazione non è attribuito un generico potere di porre in essere tutti quegli atti che realizzino l'interesse pubblico; al contrario sono attribuiti tanti poteri specifici, ciascuno dei quali realizza uno specifico interesse pubblico, rappresentato dalla causa.
[modifica] Motivazione
La motivazione si collega sia alla dichiarazione che alla forma dell'atto amministrativo.
Per l'articolo 3 della legge 241 del 1990, ad esclusione degli atti normativi e di quelli a contenuto generale, deve riportare:
- i presupposti di fatto
- le ragioni giuridiche che hanno determinato le ragioni dell'amministrazione
La motivazione non può consistere in una formula stereotipata o generica, come ad esempio per motivi di servizio.
Ovviamente è superflua, e quindi non è necessaria, la motivazione in un atto di mera certificazione (es. un certificato di nascita) o in un atto che sia dovuto, cioè che la Pubblica Amministrazione è obbligata, per disposizione di legge, a rilasciare.
Per il vero, sebbene alcune trattazioni manualistiche indichino nella motivazione uno degli elementi essenziali dell'atto amministrativo, questa affermazione è discutibile. Contro la sua fondatezza milita, innanzitutto, il fatto che la motivazione è richiesta dalla legge per i soli provvedimenti amministrativi (e non per tutti gli atti). In secondo luogo, la mancanza di uno degli elementi essenziali (anche a mente dell'art. 21 septies della legge 7 agosto 1990, n. 241) è causa di nullità dell'atto. Invece, la mancanza o l'insufficienza della motivazione è causa di annullabilità. Per queste considerazioni, dunque, è più corretto sostenere che la motivazione è un elemento necessario alla validità di tutti i provvedimenti amministrativi, ma non un elemento essenziale. Quanto agli atti amministrativi non provvedimentali, la motivazione - sulla base dei principi tradizionali affermati dalla giurisprudenza - sembra essere dovuta per le dichiarazioni di scienza o di conoscenza ove essi comportino una qualificazione giuridica o discrezionale dei fatti accertati (ad. es., per gli atti ispettivi). La motivazione è dovuta, inoltre, per gli atti non provvedimentali di natura discrezionale.
[modifica] Forma
La forma è un elemento che si lega alla dichiarazione, determinato per legge. Nel diritto amministrativo la forma degli atti è tendenzialmente libera, potendo l'atto amministrativo rivestire sia la forma scritta (es. un verbale) sia la forma orale (es. un atto iussivo) sia la forma simbolica o per immagini (es. un segnale stradale, che dai più si ritiene essere un atto di natura iussiva). In genere è la legge che stabilisce quale forma l'atto debba assumere, in ossequio ai principi di tipicità e nominatività degli atti. In difetto, occorre valutare il grado di incidenza dell'atto sulle situazioni giuridiche dei destinatari e la natura degli interessi in gioco, richiedendosi preferibilmente la forma scritta nel caso di provvedimenti limitativi della sfera giuridica altrui.
Se la forma è essenziale, la sua violazione comporta, di regola, l'annullabilità dell'atto ed il relativo vizio è quello della violazione di legge. Se si ritiene peraltro che la forma sia un elemento costitutivo all'atto, la sua mancanza comporta la nullità dell'atto. Se invece la violazione attiene ad un aspetto meramente formale, che non incide sugli elementi essenziali, allora il vizio può essere sanato mediante autocorrezione (es., in caso di mera irregolarità) ovvero mediante il principio del raggiungimento dello scopo.
[modifica] Destinatario
È l’organo pubblico o il soggetto privato nei cui confronti si producono gli effetti del provvedimento. Il destinatario deve essere determinato o determinabile: la sua mancanza determina la nullità dell’atto, l’errata individuazione comporta l’annullabilità.
[modifica] Elementi accidentali
Sono elementi accidentali:
- il termine; che indica il giorno dal quale l'atto deve iniziare a produrre gli effetti
- la condizione; che è un fatto futuro incerto
- il modo
- la riserva, allorché la pubblica amministrazione nel provvedere su una data materia, si riserva di adottare future determinazioni in ordine all'oggetto stesso
[modifica] Termine
Il termine rappresenta un avvenimento futuro e certo.
Allo scadere del termine l'avvenimento acquisisce o perde la sua efficacia.
[modifica] Condizione
La condizione rappresenta un avvenimento futuro ed incerto.
Può trattarsi di una condizione sospensiva, per cui gli effetti dell'atto si realizzano al verificarsi dell'avvenimento, o di una condizione risolutiva, per cui gli effetti dell'atto cessano al verificarsi dell'avvenimento.
[modifica] Modo
Il modo può essere apposto ad un atto amministrativo solo nei casi previsti dalla legge; ad esempio la licenza di guida può comportare un modo (l'uso degli occhiali) per il privato.
[modifica] Classificazione
In genere si distingue tra la categoria dei provvedimenti amministrativi ed una categoria residuale di atti che non ricade nella prima.
- Provvedimenti amministrativi
- Autorizzazioni
- Licenze
- Concessioni, tra cui una forma particolare è il Permesso di costruire
- Ordini
- Atti ablativi
- Atti che non sono Provvedimenti amministrativi
[modifica] Efficacia
L'efficacia è la qualità dell'atto amministrativo di poter validamente produrre gli effetti per i quali è stato posto in essere.
L'atto amministrativo, in quanto prodotto dalla Pubblica Amministrazione per finalità di pubblico interesse è produttivo di effetti indipendentemente, ma anche contro, la volontà del soggetto, o dei soggetti, interessato dall'atto.
In base alla loro efficacia gli atti amministrativi si distinguono in:
- atti costitutivi, che creano, modificano od estinguono un rapporto giuridico pre-esistente
- atti dichiarativi, che si limitano ad accertare una data situazione senza influire su di essa
Nella generalità dei casi gli atti amministrativi hanno efficacia, e quindi operano, dal momento in cui sono posti in essere (normalmente ci si riferisce a questo momento come alla fase decisoria).
Per disposizione di legge o della stessa amministrazione gli atti amministrativi possono però avere efficacia differita, cioè hanno efficacia a partire da un periodo futuro. Rispetto all'efficacia dell'atto amministrativo si riporta la pronuncia del Consiglio di Stato sez. VI, 7 agosto 2002, n. 4126 che recita:
| « I provvedimenti amministrativi hanno carattere costitutivo e producono effetti a decorrere dalla data della loro emanazione, con la sola eccezione dei casi in cui una norma disponga diversamente (perché richiede il superamento di un controllo preventivo di legittimità ovvero la notifica dell'atto al suo destinatario), oppure dei casi in cui un obbligo di fare (ad esempio imposto con un provvedimento contingibile ed urgente) divenga concretamente esigibile a seguito della sua comunicazione al destinatario. » |
Generalmente ci si riferisce ai casi in cui l'atto amministrativo diviene efficace in un momento successivo a quello in cui è stato deliberato dal'organo che ne aveva la competenza, come agli atti che necessitano di un'ulteriore fase, che è la fase integrativa dell'efficacia.
[modifica] Invalidità
Un atto amministrativo può essere invalido perché contrario a norme giuridiche, e allora si tratta di un atto amministrativo illegittimo, oppure perché è contrario al principio costituzionale della buona amministrazione (art. 97 della costituzione), è allora si tratta di un atto amministrativo inopportuno.
L'atto illegittimo può essere viziato in modo più o meno grave, dando luogo a due categorie di invalidità degli atti amministrativi: gli atti nulli e gli atti annullabili. Un atto amministrativo è nullo se:
- c'è incompetenza assoluta (colui che ha emanato l'atto non aveva potere di farlo);
- manca uno degli elementi essenziali (inesistenza o indeterminabilità del soggetto o dell'oggetto, illegittimità del contenuto, mancanza di finalità intesa come interesse pubblico, eccetera).
Mentre un atto amministrativo risulta annullabile quando:
- c'è incompetenza relativa (l'organo che ha emanato l'atto è competente, ma non colui che se ne è occupato ad esempio perché inferiore gerarchicamente a chi ne aveva il potere);
- va contro la legge
- c'è eccesso di potere (disparità di trattamento, illogicità della motivazione, disparità di trattamento, ingiustizia manifesta, eccetera).
Per parte della dottrina esiste una terza categoria di invalidità degli atti amministrativi: quella degli atti amministrativi inesistenti.
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Per approfondire, vedi la voce Invalidità (amministrativa). |
