Segretario comunale e provinciale

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Il segretario comunale e il segretario provinciale, nell'ordinamento giuridico italiano, sono organi monocratici rispettivamente del comune e della provincia.

Storia[modifica | modifica wikitesto]

Dall'Italia comunale all'unità[modifica | modifica wikitesto]

Exquisite-kfind.png Lo stesso argomento in dettaglio: Legge 20 marzo 1865, n. 2248.

Il segretario comunale rappresenta l'evoluzione storica della figura del cancelliere del comune, sorta in età comunale e mantenutasi fino all'epoca moderna. Una figura analoga era già presente in tutti gli stati italiani preunitari, anche se variamente denominata (segretario nel Regno di Sardegna e nello Stato Pontificio, cancelliere nel Regno Lombardo-Veneto e nel Ducato di Parma, cancelliere-archiviario nel Regno delle Due Sicilie, segretario comunale nel Granducato di Toscana).

La legge comunale e provinciale dell'Italia appena unificata (legge 20 marzo 1865, n. 2248 allegato A) stabiliva all'articolo 10 che "ogni comune ha un Consiglio comunale e una Giunta municipale. Deve inoltre avere un segretario ed un ufficio comunale. Più Comuni possono prevalersi dell'opera di uno stesso segretario". Il segretario comunale era nominato dal consiglio comunale, che lo doveva scegliere tra gli abilitati alla professione in virtù di una patente conseguita a seguito di esami sostenuti in prefettura. Nel 1911 il regolamento di esecuzione della legge comunale e provinciale del 1908 introduceva la disciplina pubblicistica dell'impiego comunale, rendendo obbligatorio il concorso pubblico anche per il reclutamento dei segretari. Lo stesso regolamento prevedeva la partecipazione del segretario alle sedute della giunta con voto consultivo di legittimità, sebbene non obbligatorio.

Il fascismo ed il dopoguerra[modifica | modifica wikitesto]

Con la legge 17 agosto 1928, n. 1953, i segretari passarono alle dipendenze dello Stato. Sebbene tale passaggio fosse stato rivendicato dalla categoria fin dal 1911, quale garanzia di sicurezza dell'impiego, la sua introduzione ad opera del regime fascista s'inscriveva nel quadro della trasformazione in senso autoritario e centralistico del sistema delle amministrazioni locali. In questo modo, infatti, il segretario, nominato dal ministro dell'interno o dal prefetto (secondo l'importanza dell'ente), da figura al servizio dell'ente locale si trasformava in controllore dello stesso per conto dello Stato.

Caduto il fascismo e ripristinata l'elettività degli organi di governo degli enti locali, non fu innovata la disciplina dei segretari comunali e provinciali, che continuavano ad essere funzionari statali, nominati dal prefetto e retribuiti dall'ente presso il quale prestavano servizio; tale soluzione fu invano avversata, tra gli altri, dei sindaci delle maggiori città, che rivendicavano il ritorno alla possibilità di scelta tra gli appartenenti alla categoria. Lo status e il ruolo del segretario comunale e provinciale non furono sostanzialmente innovati nemmeno dalla legge 8 giugno 1990, n. 142, la prima normativa organica sugli enti territoriali dopo l'entrata in vigore della Costituzione della Repubblica Italiana.

La riforma Bassanini ed il TUEL[modifica | modifica wikitesto]

Exquisite-kfind.png Lo stesso argomento in dettaglio: Decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267.

Fu con la legge 15 maggio 1997, n. 127 che venne riconosciuta ai sindaci e ai presidenti delle province la possibilità di scegliere il segretario nell'ambito dell'albo all'uopo istituito. Il segretario cessava, così, di essere un dipendente dello Stato e diveniva dipendente dell'Agenzia per la gestione dell'albo; nel contempo, le modalità di nomina accentuavano il suo rapporto fiduciario con il capo dell'amministrazione. Quest'ultimo aspetto, se da taluni veniva ritenuto funzionale al nuovo assetto organizzativo degli enti territoriali[1], nel quale assume un ruolo centrale la figura del sindaco e del presidente della provincia eletto direttamente dal popolo[2], veniva da altri aspramente criticato, accostandolo alle logiche dello spoil system e facendo notare la contraddittorietà del legame fiduciario con il vertice politico dell'ente di un organo il cui ruolo precipuo è garantire la legalità dell'operato di quello stesso ente. Le due figure del segretario provinciale e del segretario comunale vennero poi disciplinate in modo unitario dalla Parte I, Titolo IV, Capo II del d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali).

Il dibattito e l'abolizione[modifica | modifica wikitesto]

Nel corso del 2015 si è parlato della possibilità dell'abolizione della figura del segretario comunale da parte del governo italiano e reintroducendo la figura del direttore generale[3] ma l'ipotesi ha incontrato diverse resistenze.[4] Tale volontà, pur non essendo suffragata da adeguate ed esplicite motivazioni, è stata più volte espressa in numerosi documenti ufficiali ed ufficiosi promananti dal governo stesso, nonostante i pareri esplicitamente contrari delle autonomie locali, di 9 Regioni italiane (Liguria, Marche, Lombardia, Campania, Abruzzo, Piemonte, Basilicata, Puglia e Toscana), di vari costituzionalisti[5] e alti magistrati, della Corte dei Conti e del presidente dell'Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC), Raffaele Cantone; la disposizione, tuttavia, è stata inserita nel d.d.l. 1577 di riforma della P.A., elaborato dal governo Renzi,[6] divenuto poi legge 7 agosto 2015, n. 124.[7]

Disciplina normativa[modifica | modifica wikitesto]

Il TUEL dispone che il comune e la provincia hanno un segretario titolare che svolge compiti di collaborazione e funzioni di assistenza giuridico-amministrativa nei confronti degli organi dell'ente in ordine alla conformità dell'azione amministrativa alle leggi, allo statuto ed ai regolamenti.[8]

Il segretario, scelto tra coloro che facciano parte dell'albo nazionale dei segretari comunali e provinciali, dipende funzionalmente dal sindaco o dal presidente della provincia.[9]

L'albo nazionale[modifica | modifica wikitesto]

Secondo l'art. 98 del d.lgs. 18 agosto 2000 n. 267 (TUEL) l'albo nazionale dei segretari comunali e provinciali è articolato in sezioni regionali. L'iscrizione all'albo è subordinata al possesso dell'abilitazione conseguita presso la Scuola superiore pubblica amministrazione locale ovvero dalla sezione autonoma della Scuola superiore dell'amministrazione dell'interno.

Sono ammessi al corso di formazione per conseguire tale abilitazione i laureati in giurisprudenza, scienze politiche ed economia che abbiano superato un apposito concorso pubblico per esami. Il corso ha la durata di 12 mesi (nove di formazione e tre di tirocinio pratico presso uno o più comuni) e si conclude con un esame finale e l'iscrizione all'albo nella fascia professionale C, che consente la nomina in comuni di classe IV (con popolazione fino a 3.000 abitanti).

Il rapporto di lavoro[modifica | modifica wikitesto]

Il segretario comunale e provinciale hanno con il comune e la provincia un rapporto di servizio ma non un rapporto di lavoro dipendente, che intercorre invece con lo Stato attraverso il Ministero dell'Interno.

In precedenza tale rapporto di lavoro intercorreva con l'Agenzia autonoma per la gestione dell'albo dei segretari comunali e provinciali, ente pubblico istituito dall'art. 17, comma 76, della legge 15 maggio 1997, n. 127. La legge 30 luglio 2010 n. 122[10] ha disposto la soppressione dell'agenzia e il trasferimento della dell'albo nazionale dei segretari comunali e provinciali e delle relative funzioni e personale al Ministero dell'Interno.

Trattamento economico[modifica | modifica wikitesto]

Il trattamento economico dei segretari comunali e provinciali è articolato, come quello di tutti i dirigenti della pubblica amministrazione italiana, in tre componenti retributive:

  • stipendio base;
  • retribuzione di posizione (correlata alla funzione ricoperta con riferimento alla classe demografica del Comune o della Provincia e alle caratteristiche economico-territoriali);
  • retribuzione di risultato (correlata ai risultati conseguiti, valutati annualmente).

Dal 2009 (anno del blocco della contrattazione di riferimento) i valori lordi annui corrispondenti alle diverse componenti sono i seguenti:

Qualifica Stipendio base Retribuzione di posizione Retribuzione di risultato
Segretario comunale di fascia A (+ di 65.000 ab.) e Segretario provinciale € 43.310,90 da € 21.781,93 a € 59.786,88 fino a € 10.300,00
Segretario comunale di fascia B (3.000/65.000 ab.) € 43.310,90 da € 7.837,59 a € 23.376,67 fino a € 6.700,00
Segretario comunale di fascia C (- di 3.000 ab.) € 34.648,75 da € 7.332,22 a € 10.998,33 fino a € 4.500,00

A queste cifre possono essere aggiunte le seguenti voci:

1) Diritti di segreteria: si tratta dei cosiddetti "diritti di rogito" che il segretario percepisce in percentuale sul valore dei contratti rogati (come detto il segretario è "notaio" dell'ente); si tratta di valori molto più bassi di quelli percepiti dai notai e che, in ogni caso, per legge non possono superare 1/3 dello stipendio, valore peraltro raggiunto molto raramente e soltanto degli enti più grandi (solitamente il valore va dal 2% al 10% della retribuzione); tale voce retributiva, pur prevista nei vigenti contratti collettivi nazionali di lavoro, è stata unilateralmente cancellata dal Governo Renzi con decreto legge 24/06/2014, n. 90; tale norma presentava alcuni dubbi di costituzionalità, sia dal punto di vista formale (non sembravano ravvisarsi motivi di urgenza atti a legittimare la normazione per decreto), sia dal punto di vista sostanziale (decurtazione di una voce stipendiale relativa ad una attività lavorativa eventuale che risultava, per l'effetto, resa gratuitamente); in sede di conversione in legge, in effetti, la compartecipazione ai diritti di segreteria del segretario è stata reintrodotta, con abbassamento del limite soggettivo ad 1/5 dello stipendio.

2) "Scavalco": i segretari che coprono più di una sede di segreteria percepiscono una apposita maggiorazione, di importo variabile a seconda delle previsioni dei contratti decentrati integrativi regionali ma, in ogni caso, non superiore al 25% della retribuzione per ogni sede aggiuntiva ricoperta; l'ipotesi è oggi comune poiché il numero dei segretari è attualmente inferiore al 50% del numero delle sedi comunali e in non pochi casi agli enti maggiormente disagiati (per territorio e mezzi di comunicazione) risulta difficile il reperimento di un titolare; si ritiene che le sedi di Fascia A e le Province non possano essere attribuite a scavalco se non per brevissimi periodi di "reggenza" (che è un istituto diverso: mentre lo scavalco è richiesto dal Sindaco al Prefetto del capoluogo di Regione in assenza di un titolare, la reggenza è disposta dal Ministero dell'Interno per esigenze temporanee e temporalmente prestabilite);

3) "Galleggiamento": qualora nel comune o nella provincia vi sia un dirigente che ha una retribuzione superiore a quella del segretario (può accadere nei comuni medio-grandi con riferimento alla retribuzione di posizione, essendo ormai quella tabellare stipendiale sostanzialmente equiparata), al secondo viene riconosciuta una retribuzione individuale aggiuntiva che compensi la differenza, in quanto è la figura più elevata nell'organigramma comunale o provinciale;

4) Indennità di direzione generale: nei soli comuni con popolazione superiore ai 100.000 abitanti al segretario possono essere conferite le funzioni aggiuntive di direttore generale, con retribuzione a parte che si aggiunge a quella contrattuale; tale retribuzione è contrattata individualmente caso per caso.

Il vicesegretario[modifica | modifica wikitesto]

Il regolamento sull'ordinamento degli uffici e dei servizi dell'ente può prevedere un vicesegretario per coadiuvare il segretario e sostituirlo nei casi di vacanza, assenza o impedimento (art. 97 del d.lgs. 267/2000). Il vicesegretario, a differenza del segretario, è in genere un dipendente del comune o della provincia che, nei comuni meno grandi (solitamente con popolazione minore ai 30.000 abitanti), ha il profilo professionale di funzionario amministrativo (categoria D3), mentre nei comuni maggiori è un dirigente.

Per lo svolgimento delle funzioni è comunque necessario il possesso del titolo di studio prescritto per l'accesso alla carriera di segretario comunale.

La figura[modifica | modifica wikitesto]

Conferimento della nomina[modifica | modifica wikitesto]

Secondo l'art. 99 del d.lgs. 267/2000 il sindaco e il presidente della provincia nominano il segretario, scegliendolo tra gli iscritti all'albo nazionale dei segretari comunali e provinciali. La nomina[11] ha durata corrispondente a quella del mandato del sindaco o del presidente della provincia che l'ha effettuata. Il segretario cessa automaticamente dall'incarico con la cessazione del mandato del sindaco e del presidente della provincia, continuando ad esercitare le funzioni sino all'assunzione in servizio del nuovo segretario.
È disposta non prima di 60 giorni e non oltre 120 giorni dalla data di insediamento del sindaco e del presidente della provincia, decorsi i quali il segretario è confermato.

Il segretario può essere revocato con provvedimento motivato del sindaco o del presidente della provincia, previa deliberazione della giunta, per violazione dei doveri d'ufficio (art. 100 del d.lgs. 267/2000).

Carriera[modifica | modifica wikitesto]

Trascorsi due anni dalla prima assunzione in servizio nella fascia professionale C, i segretari possono partecipare al corso-concorso denominato "Spe.S", indetta dal Ministero dell'interno. Superando questo corso concorso, conseguono l'idoneità a segretario generale, passano alla fascia B e possono essere nominati in comuni di classe III (con popolazione compresa tra 3.001 e 10.000 abitanti). Dopo due anni di servizio in enti di classe III, possono essere nominati in comuni di classe II (con popolazione compresa tra 10.001 e 65.000 abitanti).

Dopo due anni di servizio in enti di classe II, i segretari possono partecipare al corso concorso denominato "Se.F.A", indetto dal Ministero dell'interno. Superando questo corso concorso, passano alla fascia professionale A e possono essere nominati in comuni con popolazione compresa tra 65.001 e 250.000 abitanti non capoluoghi di provincia. Dopo due anni di servizio in tali comuni, possono essere nominati in comuni con più di 250.000 abitanti, comuni capoluoghi di provincia e province.

Funzioni[modifica | modifica wikitesto]

Secondo l'art. 97 del d.lgs. 267/2000 il segretario sovrintende allo svolgimento delle funzioni dei dirigenti e ne coordina l'attività, salvo quando il sindaco o il presidente della provincia abbiano nominato il direttore generale (ipotesi oggi rara in quanto limitata agli enti con popolazione maggiore di 100.000 abitanti). Il segretario inoltre:

  • partecipa con funzioni consultive, referenti e di assistenza alle riunioni del consiglio e della giunta e ne cura la verbalizzazione;
  • esprime il parere di regolarità, in relazione alle sue competenze, su ogni proposta di deliberazione sottoposta alla giunta ed al consiglio, nel caso in cui l'ente non abbia responsabili dei servizi;
  • può rogare tutti i contratti nei quali l'ente è parte ed autenticare scritture private ed atti unilaterali nell'interesse dell'ente;
  • esercita ogni altra funzione attribuitagli dallo statuto o dai regolamenti, o conferitagli dal sindaco o dal presidente della provincia. In particolare, nei comuni privi di dirigenti possono essere demandate al segretario le funzioni dirigenziali, se non sono attribuite ai responsabili degli uffici o dei servizi (art. 109 del d.lgs. 267/2000).

Inoltre, il segretario comunale e provinciale è il responsabile per la prevenzione della corruzione negli enti della cui segreteria è titolare (art. 1, comma 7 della L. 190/2012. Tale attribuzione, unitamente alle funzioni "referenti" del segretario (cioè alle funzioni consultive e di assistenza agli organi politici) fanno dire che esso è garante della legalità generale dell'azione amministrativa nell'ambito del comune e della provincia.

Nei comuni con oltre 100.000 abitanti e nelle provincie il sindaco o il presidente della provincia possono conferire al segretario le funzioni di direttore generale; in questi enti è possibile anche conferire le funzioni ad un direttore generale esterno (art. 108 TUEL).

Note[modifica | modifica wikitesto]

  1. ^ Rampulla, Francesco Ciro. "IL RUOLO DEL SEGRETARIO COMUNALE TRA LEGISLAZIONE E MANAGERIALITÀ." Il Politico 2000: 311.
  2. ^ Magnier, Annick. La leadership amministrativa nel comune italiano: il segretario comunale / Annick Magnier. n.p.: Bologna : Compositori, c1997.
  3. ^ Riforma PA: prese tre cantonate sull'anticorruzione di Luciano Catania, da leggioggi.it, 26 gennaio 2015
  4. ^ Non abolite il segretario degli enti locali di Luciano Catania, da leggioggi.it, 10 aprile 2015
  5. ^ GRANARA, DANIELE. La Direzione Apicale Degli Enti Locali, Una Figura Professionale Da Salvaguardare: Il Segretario Comunale. [N.p.]: G. Giappichelli Editore, 2015.
  6. ^ Scheda del disegno di legge dal sito ufficiale del Senato della Repubblica Italiana
  7. ^ Pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana n. 187 del 13 agosto 2015)
  8. ^ Art. 97 comma 1 d.lgs. 267/2000.
  9. ^ Art. 99 comma 1 d.lgs. 267/2000.
  10. ^ Art. 7 commi 31 ter – 31 octies della legge 30 luglio 2010 n. 122 - do conversione del decreto legge 31 maggio 2010 n. 78
  11. ^ Giampiero Buonomo, Segretari comunali: nomina non politica, in Diritto e giustizia, 2 luglio 2005

Voci correlate[modifica | modifica wikitesto]

Collegamenti esterni[modifica | modifica wikitesto]