Riforma Castelli

La riforma Castelli è il nome con cui viene comunemente indicata la legge di riforma dell'ordinamento giudiziario presentata dal secondo Governo Berlusconi ed approvata dal Parlamento in via definitiva il 20 luglio 2005 col titolo di "Delega al Governo per la riforma dell'ordinamento giudiziario di cui al regio decreto 30 gennaio 1941, n. 12, per il decentramento del Ministero della Giustizia, per la modifica della disciplina concernente il Consiglio di presidenza, della Corte dei conti e il Consiglio di presidenza della giustizia amministrativa, nonché per l'emanazione di un testo unico".

La riforma prende il nome del Ministro della Giustizia dei governi Berlusconi II e Berlusconi III Roberto Castelli.

Il progetto iniziale: il programma elettorale del 2001 della CdL

In occasione delle elezioni politiche del 2001 la Casa delle Libertà guidata da Silvio Berlusconi si presenta agli elettori con un programma in cui, tra l'altro, indica cinque strategie di governo; la terza di queste strategie riguarda la giustizia, la sicurezza e l'immigrazione, ed uno dei suoi paragrafi è propriamente riguardante l'ordinamento della magistratura. In esso prevede alcune modifiche possibili solo con leggi di modifica della Costituzione, come la politica giudiziaria guidata dal ministro. Sono esplicitamente presenti elementi che saranno sostanzialmente attuati dalla riforma: la tipizzazione degli illeciti, l'obbligatorietà dell'azione disciplinare, i provvedimenti riguardanti la progressione economica e di carriera (nel programma si legge: "Progressione economica legata all’anzianità e all’inesistenza di demeriti, e criteri obiettivi legati al merito per il passaggio alle funzioni superiori") e, soprattutto, la separazione delle funzioni ("Immissione dei magistrati in due ruoli distinti dopo un percorso iniziale comune e cambiamento di ruolo previa partecipazione ad uno specifico corso o concorso") presentata nel programma come separazione delle carriere, che in realtà avrebbe richiesto una legge costituzionale.

Iter della legge

Approvato dal Consiglio dei ministri il 14 marzo 2002, il disegno di legge ha subito varie modifiche durante i passaggi parlamentari. Le approvazioni definitive si sono avute più di due anni dopo, il 10 aprile 2004 al Senato e il 30 novembre 2004 alla Camera.

Il 16 dicembre 2004 il Presidente della Repubblica Carlo Azeglio Ciampi, avvalendosi delle prerogative riservategli dalla Costituzione, non firma la legge e la rinvia alle Camere a causa di alcuni profili di incostituzionalità (come, ad esempio, l'introduzione di una politica giudiziaria guidata dal ministro, come previsto nel programma del 2001: provvedimento ritenuto da Ciampi lesivo dell'indipendenza e dell'autonomia della magistratura).

La legge verrà nuovamente e definitivamente approvata dal Parlamento, con le opportune modifiche, il 20 luglio 2005, e pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale del 29 luglio 2005.

Contenuto della riforma Castelli

La riforma è una legge delega, e in quanto tale impegna il governo entro limiti temporali indicati ad assumere decreti legislativi atti ad attuare le direttive del testo approvato in Parlamento.

A partire da sei mesi dall'approvazione, il testo obbliga il governo ad attuare la disciplina transitoria per il conferimento degli uffici direttivi di legittimità e di merito. La maggior parte della serie di deleghe (quattordici in tutto) affidate al governo sono a scadenza annuale. L'ultima direttiva che impegna il governo è quella di emanare, entro cinque anni, un testo unico delle disposizioni regolamentari in materia di ordinamento giudiziario.

I contenuti principali della riforma riguardano: la separazione delle funzioni, la selezione e la formazione dei magistrati, le procedure di progressione di carriera, le procedure disciplinari, l'organizzazione delle procure, il decentramento funzionale.

Separazione delle funzioni

Ogni magistrato ha l'obbligo di effettuare, assieme alla tradizionale prova concorsuale, una verifica psico-attudinale ad inizio carriera, utile ad indirizzare la scelta di funzione (inquirente o giudicante) che il magistrato dovrà assumere all'inizio della carriera. Successivamente, e solo entro i primi cinque anni, è permesso cambiare ruolo, dopo un corso di formazione, il superamento di un esame orale e il cambio di distretto obbligatorio.

Il disegno originario della riforma, licenziato dal governo nel 2002, prevedeva la separazione delle carriere; venne però bocciato dal Parlamento dopo i rilievi del 2004 di Ciampi perché contro la Costituzione, che prevede l'appartenenza ad un unico ordine da parte della magistratura inquirente e di quella giudicante.

Selezione e formazione dei magistrati

Viene istituita la Scuola Superiore della Magistratura, che organizza corsi di formazione da frequentare obbligatoriamente ogni cinque anni (in precedenza erano facoltativi). Questi corsi daranno alla fine una valutazione di ogni candidato. Le valutazioni della Scuola Superiore della Magistratura dovranno essere necessariamente positive per consentire al magistrato di poter partecipare ai concorsi per la progressione anticipata di carriera. Tali valutazioni potranno essere comunque acquisite dal Consiglio Superiore della Magistratura per altri fini (ad esempio disciplinari, o altro).

La composizione del comitato della Scuola Superiore della Magistratura prevede magistrati, avvocati e docenti universitari.

Procedure di progressione di carriera

Viene mantenuto l'avanzamento di carriera per età (13 anni per accedere alla Corte d'Appello, 28 anni per accedere alla Corte di Cassazione). Vengono però introdotti criteri meritocratici per velocizzare l'avanzamento, da verificare tramite un esame scritto ed un esame orale concernenti casi pratici.

Procedure disciplinari

I provvedimenti disciplinari, i cui responsabili sono il procuratore capo della Cassazione ed il Ministro della Giustizia, con la riforma sono sottoposti ad azione obbligatoria, e non più discrezionale come in precedenza. Diminuisce anche la discrezionalità nell'individuazione di illeciti e reati compiuti da magistrati, a differenza della legislazione precedentemente vigente, risalente al 1930. Tra le novità: viene vietata ai magistrati la militanza nei partiti politici, viene considerato illecito il cosiddetto «provvedimento abnorme», e possono essere oggetto di illecito disciplinare l'interpretazione di norme di diritto e la valutazione di fatti e prove nel processo.

Diviene obbligatoria, durante lo svolgimento del procedimento disciplinare, la presenza di un rappresentante del Ministero della Giustizia.

Organizzazione delle procure

Con la riforma Castelli il procuratore capo diviene il responsabile unico dell'andamento della procura, distribuisce deleghe ai sostituti, le quali possono essere da egli revocate in qualsiasi momento. Stabilisce anche i criteri da rispettare da parte dei pubblici ministeri del suo ufficio. Il procuratore capo è inoltre l'unico autorizzato ad intrattenere rapporti con la stampa; in questo modo, qualsiasi notizia non fornita direttamente dal procuratore capo costituisce di per sé illecito disciplinare.

Decentramento funzionale

Vengono create direzioni generali del Ministero della Giustizia a competenza regionale. Viene introdotta nelle procure più grandi (come, ad esempio, Milano, Roma, Palermo) la figura del manager con competenze organizzative non giurisdizionali.

Critiche alla legge

La legge, durante il suo percorso di approvazione e successivamente, è stata oggetto di numerose critiche, e di segno diverso, da parte delle associazioni dei magistrati e degli avvocati, nonché dall'opposizione al governo Berlusconi, autore di questa legge.

Avvocatura

Secondo il parere dell'Unione delle Camere Penali la riforma Castelli contiene alcuni elementi positivi, quali la tipizzazione degli illeciti disciplinari, la partecipazione di soggetti estranei alla magistratura nei consigli giudiziari, la delimitazione dei criteri di responsabilità in merito all’esercizio dell’azione penale, ma tradisce il suo impianto originario, nonché il disegno istituzionale che aveva portato alla sua scrittura, entrambi riguardanti la completa separazione delle carriere finalizzata alla totale terzietà del giudice (ex art. 111 della Costituzione, all'avviso dell'Unione delle Camere Penali), così come il proposito di introdurre un'iniziale formazione giuridica comune per magistratura inquirente, giudicante, mondo accademico ed avvocatura; inoltre, la normativa introdotta dalla riforma è stata ritenuta farraginosa, complicata, persino ingestibile ed inutile.

Attuazione e superamento della riforma: i ddl Mastella (2006-2007)

Il 23 ottobre 2006 la Camera approva definitivamente il disegno di legge presentato dal Ministro della Giustizia Clemente Mastella, volto a porre cambiamenti alla riforma del suo predecessore, Roberto Castelli.

Le modifiche più rilevanti riguardano gli aspetti disciplinari: la prescrizione per gli illeciti disciplinari viene stabilita a dieci anni; viene introdotto un esame preliminare delle richieste di procedura disciplinare, al fine di bocciare quelle manifestamente infondate prima che queste impegnino la sezione disciplinare del Consiglio Superiore della Magistratura; vengono circoscritte alcune fattispecie di infrazione (la militanza nei partiti politici è vietata solo in casi di «partecipazione sistematica e continuativa», il «provvedimento abnorme» viene definito «adozione di provvedimenti non previsti da norme vigenti ovvero sulla base di un errore macroscopico o di grave e inescusabile negligenza»), mentre non costituiscono più illecito le interpretazioni di diritto, di fatti e di prove, e i comportamenti compromettenti la credibilità ed il decoro del magistrato e dell'intera istituzione giudiziaria; viene abolita la presenza obbligatoria del rappresentante del Ministero della Giustizia durante il procedimento disciplinare.

L'altro versante su cui il ddl Mastella pone modifiche è quello dell'assetto delle procure: rimane la titolarità esclusiva dell'azione penale assegnata al procuratore capo, ma il sostituto procuratore, in caso di revoca del procedimento, può formulare osservazioni scritte, e in ultima istanza portare il conflitto davanti al Consiglio Superiore della Magistratura (come accadeva prima della riforma Castelli).

In terzo luogo, è rimandata al 31 luglio 2007 l'entrata in vigore dei decreti riguardanti le procedure di carriera dei magistrati e la separazione delle funzioni.

Un secondo disegno di legge è sempre presentato dal ministro Mastella, e approvato in Consiglio dei ministri il 7 marzo 2007; questo ddl pone ulteriori modifiche nell'ambito della progressione di carriera (sganciandola dalla progressione economica), viene sostanzialmente abolita la separazione delle funzioni (si cancella l'obbligo di scelta a inizio carriera, ma si stabilisce che il cambio di funzioni può essere effettuato solo quattro volte e ogni cinque anni); alla costituenda Scuola Superiore della Magistratura vengono sottratte le competenze riguardanti la valutazione delle carriere e l'aggiornamento professionale (rimane la formazione permanente, con obbligo di frequentare un corso almeno ogni quattro anni), e si creano nuovi criteri di nomina dei dodici membri del suo consiglio direttivo (sette nomine del Csm, cinque del ministro della Giustizia) - senza considerare altri provvedimenti riguardanti temi non toccati dalla precedente riforma varata da Roberto Castelli.

Il ddl è approvato il 28 luglio 2007.

Collegamenti esterni

• Legge 25 luglio 2005, n. 150
• Sito ufficiale del Ministero della Giustizia - Speciale sulla riforma dell'ordinamento giudiziario

Portale Diritto

Portale Italia

Portale Politica