Difensore civico

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Il difensore civico è una figura di garanzia a tutela del cittadino, che ha il compito di accogliere i reclami non accolti in prima istanza dall'ufficio reclami del soggetto che eroga un servizio.

È detto anche ombudsman, termine che deriva da un ufficio di garanzia costituzionale istituito in Svezia nel 1809 e letteralmente significa «uomo che funge da tramite».

All'interno della dottrina giuridica l'istituto dell’ombudsman e la sua evoluzione sono ancora fonte di discussione. Se parte di essa ritiene che si possa parlare di difensore civico in senso proprio soltanto a partire dal XIX secolo, prendendo quindi come riferimento il primo ombudsman, quello nato in Svezia, esiste un'altra parte della dottrina che invece fa risalire questa particolare istituzione a tempi remoti.

Cenni storici[modifica | modifica wikitesto]

La ricerca storica sull'esistenza di figure istituzionalmente preposte, nel passato, a vigilare sul buon andamento dell'attività amministrativa e a tutelare le persone dagli abusi commessi dai funzionari pubblici, aiuta a comprendere meglio e a inquadrare correttamente la figura del difensore civico per come emerge dalla normativa europea e statale in vigore.

Lo studio della progressiva evoluzione storica dell'istituto evidenzia indubitabilmente che molte prerogative, riconosciute all'ombudsman, sono sorprendentemente affini e talvolta identiche a quelle di figure istituite presso molte città dell'Impero Romano sin dai primi secoli dell'era cristiana. Del resto, dai primi tempi della repubblica, lo ius intercessionis attribuito ai tribuni della plebe copriva molte funzioni che ora sono pensate per il difensore civico.

Secondo altri, le prime figure pubbliche analoghe debbono essere riconosciute invece nel III secolo d.C., con particolare riferimento sia agli έκδικτοι (ecdici) sia ai σύνδικοι (syndici), funzionari collocati in uno spazio intermedio tra comunità locale e strutture periferiche dello Stato romano, i quali esercitavano funzioni peculiari in gran parte molto simili a quelle attribuite attualmente all'ombudsman. Questa istituzione romana era nota comunemente con il nome di defensor civitatis ed essa continuò a essere presente nella cultura del tempo sino allo scomparire di entrambi gli imperi d'occidente e d'oriente (in alcuni casi la figura del defensor civitatis rimase ancora all'interno dell'amministrazione, si pensi agli ostrogoti, ma successivamente andò oscurandosi).

La diffusione dell'ombudsman nell'età moderna[modifica | modifica wikitesto]

Nel corso del XX secolo la figura dell’ombudsman ebbe un notevole successo e si diffuse nel mondo all'interno dei diversi ordinamenti statali, pur prendendo nomi differenti e avendo qualche caratteristica funzionale differente.
Si può dire che quello svedese sia stato il modello base su cui poi altri Stati hanno configurato quelle che l'ONU definisce Istituzioni di tutela dei diritti umani. Per quanto concerne il contesto europeo, anche il Consiglio d'Europa in questi anni si è espresso più volte sull'opportunità di istituire un ombudsman nazionale per gli Stati Europei.
Con diverse Risoluzioni, l'Assemblea Generale delle Nazioni Unite ha raccomandato l'istituzione e il rafforzamento della funzione e del ruolo autonomo e indipendente dell'Ombudsman, istituito al 2010 in 160 Paesi.
L'Unione Europea ha istituito, con il Trattato Europeo siglato nel 1992 a Maastricht, l'importante Istituto del Mediatore Europeo, per tutelare il diritto dei cittadini a una buona amministrazione e garantire il rispetto dei diritti umani e fondamentali delle persone.

Oggi[Quando?], 29 Paesi europei hanno istituito il Difensore Civico Nazionale.[senza fonte]

L'istituto in esame è risultato avere caratteristiche abbastanza variabili nei diversi stati. Anche per questo ha assunto diverse denominazioni nei vari stati, basti pensare al francese Mediateur o allo spagnolo Defensor de Pueblo. Ciò è spiegabile osservando che le diversità culturali e sociali all'interno dei diversi Stati influenzano direttamente l'ordinamento giuridico e le sue modifiche.

Detto questo, è comunque utile sottolineare come il difensore civico sia diffuso (circa novanta Paesi) e, pur presentando caratteristiche marginalmente differenti, si configuri sostanzialmente sempre con le medesime finalità di garanzia e si prefigga sempre il compito di creare il "ponte" tra cittadino e la pubblica amministrazione.
Siamo chiaramente di fronte alla tipica impostazione democratico-costituzionale, dove si cercano sempre sistemi di pesi e contrappesi al fine di assicurare una tutela adeguata. Nel caso specifico, poi, l'Amministrazione per lungo periodo è stata considerata come portatrice dell'interesse generale e per questo dotata di un potere e di un'autorità forte e difficilmente contestabile da parte del singolo. Semplificando, è molto più difficile per un individuo contestare un ente che rappresenta il bene comune senza cadere in una posizione, seppur assurda, di egoismo inaccettabile e anzi censurabile. Di qui l'esigenza di modificare radicalmente il rapporto tra P.A. e cittadino, ponendo l'accento sul dialogo e l'interrelazione piuttosto che sul rapporto d'autorità.

Ciò sia per evitare che i pubblici uffici abusino del potere loro conferito, sia per evitare che aumenti il distacco tra cittadino e istituzioni e manchi uno dei principi fondamentali dello stato di diritto, ossia il senso civico diffuso nel rispetto delle regole e della convivenza pacifica. Il fine è quello di riattivare i meccanismi di partecipazione attiva, sia sociale sia politica, al fine di contribuire alla diffusione del diritto nella sua forma educativa, capace tra l'altro di fornire le basi per l'integrazione culturale in un mondo multietnico e globalizzato.

Il difensore civico nel mondo[modifica | modifica wikitesto]

Svezia[modifica | modifica wikitesto]

Una figura simile al defensor civitatis romano è riapparsa molti secoli dopo, nel 1809, in Svezia, a seguito dell'emanazione della nuova costituzione successiva a una rivoluzione contro la monarchia. Questa figura istituzionale, analoga a quella romano-imperiale, prese il nome di ombudsman. La necessità che veniva a configurarsi in quegli anni in Svezia era quella di bilanciare il potere del parlamento e del governo al fine di vedere salvaguardate le competenze dell'uno e dell'altro organo senza interferenze reciproche. In particolare il parlamento voleva affermare la sua indipendenza e centralità e si volevano inoltre tutelare i diritti e le libertà personali dei cittadini dagli abusi eventualmente compiuti dal governo nello svolgimento delle sue mansioni. La nuova figura istituzionale è quindi fin dalla nascita una figura di garanzia, un osservatore imparziale che ha l'onere di vigilare sull'operato del governo e le sue diramazioni, in breve sul funzionamento della pubblica amministrazione.

Nella costituzione svedese del 1809, l’ombudsman fu concepito come organo fiduciario del parlamento con il compito di controllare e verificare solamente la legalità formale degli atti emanati dal potere esecutivo; l'esercizio di tale funzione venne suddivisa tra parlamento e ombudsman in modo tale da riservare al primo il controllo dell'attività del governo e al secondo il controllo sulla pubblica amministrazione, saldamente nelle mani del monarca, al fine di contenere il potere assoluto di costui e di garantire l'indipendenza del parlamento rispetto agli apparati amministrativi.

Inoltre l'ombudsman svedese fu dotato dei poteri d'inchiesta e di messa in stato di accusa dei funzionari ritenuti colpevoli; il suo intervento di controllo poteva incidere unicamente sugli organi e non anche sugli atti, perché gli venne attribuito solamente il compito di segnalare i vizi degli atti all'autorità competente ai fini disciplinari e non anche il potere di annullare, modificare o revocare l'atto inficiato; gli fu comunque estranea la funzione di tutela giurisdizionale delle posizioni soggettive di vantaggio dei cittadini.

In Italia[modifica | modifica wikitesto]

Magnifying glass icon mgx2.svg Lo stesso argomento in dettaglio: Difensore civico regionale.

La recente disciplina normativa in tema di bilancio ha abolito la figura del difensore civico comunale. Permane il difensore civico regionale, che svolge - in convenzione - quella dei difensori civici comunali, appunto soppressi dalla finanziaria (2010).

L'ANDCI (Associazione Nazionale dei Difensori Civici), membro di Civicrazia, è impegnata dal 2003 - anno di fondazione - per una maggiore collaborazione tra i difensori civici e per massimizzare il potere d'intervento dell'Ombudsman.

Il Coordinamento rappresenta la struttura istituzionale della Difesa civica italiana, collegata alla rete europea dei Difensori Civici, in connessione con il Mediatore Europeo.

Ombudsman bancario[modifica | modifica wikitesto]

In ambito bancario, si parla, invece, soprattutto di ombudsman.

L'Ombudsman bancario venne istituito per la prima volta nel 1993 con l'accordo interbancario voluto dalla Banca d'Italia.[senza fonte] Di esso si è occupato anche il codice del consumo del 2005, che ne ha "istituzionalizzato" la figura al fine di velocizzare i tempi di risoluzione delle controversie fra banche e clienti.
Rientrano nella giurisdizione dell'Ombudsman bancario tutti gli istituti di credito operanti in Italia, con l'eccezione di Poste Italiane S.p.A che, pur svolgendo attività creditizia, non è giuridicamente qualificata come banca.

Al Giurì bancario possono rivolgersi i cittadini per le controversie con le banche e, se giudica a favore del cliente, esso ha il potere di obbligare gli istituti di credito a pagare immediatamente.

Nel 2009 è stato istituito l'Arbitro bancario finanziario, noto anche con l'acronimo ABF, per la risoluzione stragiudiziale delle controversie tra clienti e intermediari finanziari.
Esso è un organismo indipendente e imparziale presso la Banca d'Italia che opera attraverso tre Collegi giudicanti (a Roma, Milano e Napoli) i cui cinque membri sono nominati dalla Banca d'Italia (tre), dall'associazione di categoria dei consumatori o delle imprese a seconda del cliente se privato o imprenditore (un membro) e dall'associazione bancaria o dalla categoria di appartenenza dell'intermediario finanziario (un membro).

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