Decreto-legge

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Un decreto-legge[1][2] (pl. decreti-legge e abbreviato in d.l.), anche scritto decreto legge,[3][4][5] nell'ordinamento giuridico italiano, è un atto normativo di carattere provvisorio avente forza di legge, adottato in casi straordinari di necessità e urgenza dal Governo, ai sensi dell'art. 77 della Costituzione della Repubblica Italiana.

Entra in vigore immediatamente dopo la pubblicazione in Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana, ma gli effetti prodotti sono provvisori, perché i decreti-legge perdono efficacia se il Parlamento non li converte in legge entro 60 giorni dalla loro pubblicazione. È inoltre regolato ai sensi dell'art. 15 della legge 23 agosto 1988, n. 400. Talvolta viene definito anche come "decreto catenaccio".[2]

Natura giuridica dell'atto[modifica | modifica wikitesto]

La dottrina è divisa sulla qualificazione di queste fonti tra le "fonti-atto" o tra le "fonti-fatto": si ritiene prevalentemente che il decreto-legge sia una fonte-atto di rango primario, ma alcuni autorevoli studiosi (tra gli altri, Carlo Esposito e Pierfrancesco Grossi) ritengono che si tratti di una fonte-fatto di diritto scritto.[6]

Secondo questa seconda teoria minoritaria, il decreto-legge sarebbe di per sé illegittimo, in quanto nato extra ordinem, ossia in deroga alla riserva della potestà legislativa alle Camere ex art. 70 Cost. ed al disposto sui cosiddetti "decreti delegati" (art. 77 comma 1 Cost.). Tale deroga sarebbe giustificata da motivi di necessità ed urgenza, ed in questo senso sarebbe pienamente comprensibile la necessaria conversione del decreto-legge in legge, pena una vera e propria inesistenza giuridica dell'atto. Inoltre, in quest'ottica sarebbe giustificata la particolare disposizione dell'art. 77 comma 2 Cost., che prevede che il Governo adotti il decreto "sotto la sua responsabilità".[6] Secondo questa peculiare prospettiva, non accettata dalla dottrina maggioritaria, la conversione del decreto legge equivarrebbe ad una convalida. in più il decreto legge è stato abusato negli ultimi anni soprattutto in materia di diritto penale.

La legge di conversione del decreto sarebbe invece una fonte-atto di diritto non scritto, in quanto rinvia interamente al testo del decreto-legge.[7]

Procedimento legislativo[modifica | modifica wikitesto]

Il decreto-legge deve essere deliberato dal Consiglio dei ministri, emanato dal Presidente della Repubblica e immediatamente pubblicato sulla G.U. Il giorno stesso della pubblicazione. Esso deve essere presentato alle Camere, che, anche se sciolte, sono appositamente convocate e si riuniscono entro 5 giorni: infatti la conversione del decreto-legge rientra tra i poteri delle Camere in regime di "prorogatio". Presentato il decreto-legge, il Governo chiede al Parlamento di produrre la legge di conversione, per cui il decreto-legge viene presentato come allegato di un disegno di legge.

Il procedimento di conversione presenta, rispetto al procedimento legislativo ordinario, alcune variazioni, introdotte nei regolamenti parlamentari. In parte esse sono dettate dall'esigenza di assicurare in tempi certi e brevi l'approvazione del disegno di legge, in parte dall'esigenza di consentire alle Camere di svolgere un controllo attento sulla sussistenza dei presupposti della necessità e urgenza.

Quanto all'aspetto più interessante, i meccanismi apprestati dalla Camera e dal Senato sono venuti differenziandosi. Il regolamento del Senato prevede ancora il parere obbligatorio espresso preliminarmente dalla Commissione Affari Costituzionali sulla sussistenza dei requisiti di necessità e urgenza. Alla Camera invece è stato tolto il parere preventivo della Commissione Affari Costituzionali, seguendo un "filtro" più complesso:

  • innanzitutto, nella relazione del Governo che accompagna il disegno di legge di conversione deve essere dato conto dei presupposti di necessità e di urgenza per l'adozione del decreto-legge; inoltre, vengono descritti gli effetti attesi dalla sua attuazione e le conseguenze delle norme da esso recate sull'ordinamento;
  • il disegno di legge è sottoposto, oltre che alla commissione referente competente, al Comitato per la legislazione. La legge 400/1988 dispone infatti che il decreto-legge debba contenere misure d'immediata applicazione e il loro contenuto deve essere specifico, omogeneo e corrispondente al titolo: al Comitato è quindi affidato il compito di rendere effettiva questa disposizione.

Il sindacato sulla necessità e l'urgenza[8] dell'atto è di natura prettamente politica; tuttavia è antica[9] in Italia la tradizione di una ricaduta giurisdizionale (con conseguente valutazione dell'atto, anche solo sotto il profilo formale)[10], per cui di recente è accaduto che la Corte costituzionale (sentenza n° 171 del 2007)[11] abbia dichiarato incostituzionale un comma di un decreto in materia di enti locali per mancanza dei requisiti di necessità e urgenza.[6]

Eventuale decadenza e casi di sanatoria[modifica | modifica wikitesto]

I decreti-legge, se non convertiti in legge entro 60 giorni, perdono efficacia sin dall'inizio. La perdita di efficacia del decreto-legge è chiamata "decadenza", che travolge tutti gli effetti prodotti dal decreto-legge. Quando il decreto entra in vigore, esso è pienamente efficace e va applicato; ma se decade, tutto ciò che si è compiuto in forza di esso è come se fosse stato compiuto senza una base legale. Tutti gli effetti prodotti vanno eliminati perché costituiscono, una volta persa la base legale, degli illeciti.

L'art. 77 della Costituzione appresta due strumenti attraverso i quali è possibile trovare una soluzione:

  1. la legge di sanatoria degli effetti del decreto-legge decaduto (art. 77 ultimo comma).[6] Si tratta di una legge riservata alle Camere con cui si possono regolare i rapporti giuridici sorti sulla base dei decreti non convertiti. Ovviamente, attraverso questo strumento è il Parlamento a risolvere il problema. Vanno considerati due aspetti:
    • innanzitutto il Parlamento, quando decida di non convertire il decreto-legge, non è affatto tenuto ad approvare la legge di sanatoria. Si tratta di una decisione politica, come tale libera e non affatto indipendente della scelta, di coprire o meno la responsabilità del Governo;
    • in secondo luogo non è una soluzione tecnicamente praticabile sempre e comunque. Il Parlamento può appunto regolare i rapporti giuridici sorti, ma nel rispetto dei principi costituzionali e, in particolare, del principio di eguaglianza, cioè del divieto di trattare situazioni eguali in maniera diversa e situazioni diverse in maniera eguale.
  2. l'altro strumento è quello della responsabilità giuridica del Governo (art. 77 secondo comma)[senza fonte], nei suoi vari tipi:
    • responsabilità penale, poiché i ministri rispondono singolarmente degli eventuali reati commessi con l'emanazione del decreto-legge;
    • responsabilità civile, perché i ministri rispondono solidalmente degli eventuali danni prodotti ai terzi ex articolo 2043 del cod. civ.: "qualunque fatto doloso o colposo, che cagiona ad altri un danno ingiusto, obbliga colui che ha commesso il fatto a risarcire il danno";
    • responsabilità amministrativo-contabile: i ministri che hanno espresso voto favorevole al decreto-legge rispondono solidalmente degli eventuali danni prodotti allo Stato, il cosiddetto "danno erariale"; se lo Stato ha dovuto risarcire il danno subito dal terzo, per la responsabilità civile solidale appena accennata, si deve rivalere sui ministri.

Effetti perversi sulle tempistiche del processo legislativo ordinario[modifica | modifica wikitesto]

Il decreto-legge, mosso dall'esigenza di anticipare gli effetti del provvedimento senza attendere i tempi di procedimento parlamentare, ha provocato il rafforzamento della sua causa, cioè ha fatto ulteriormente allungare i tempi medi dell'iter parlamentare[12].

Più si allungano i tempi dell'iter parlamentare, più si fa necessario adottare i provvedimenti urgenti del decreto-legge; e viceversa. Quindi vi è un aumento inesorabile del ricorso al decreto-legge, al quale l'Esecutivo ricorre con sempre maggiore intensità. L'esigenza di ricorrervi è stata espressa anche ad altri livelli di normazione legislativa, come quello regionale: sul punto, però, il dato costituzionale è un elemento inconfutabilmente contrario[13].

Prassi e incostituzionalità della reiterazione dei decreti-legge[modifica | modifica wikitesto]

Se il decreto-legge è adottato per varare una disciplina complessa, per la quale il procedimento legislativo ordinario sarebbe stato troppo dispersivo, è assai improbabile che 60 giorni bastino all'esame parlamentare. Così è invalsa la prassi, dubbiamente costituzionale, della reiterazione del decreto-legge: alla scadenza dei 60 giorni il Governo emana un nuovo decreto-legge, che riproduce senza o con minime variazioni quello precedente, ormai scaduto, e ne sana gli effetti attraverso meccanismi diversi, il più comune dei quali è la retroazione degli effetti del decreto-legge reiterante, all'entrata in vigore del decreto reiterato.

Né il sistema politico, né le istituzioni parlamentari sono riuscite a bloccare il circolo vizioso e invertirne il corso: alcuni decreti-legge sono stati reiterati per ben 23 volte.[6] Alla fine è intervenuta la Corte Costituzionale con la sentenza n° 360 del 1996[14] che ha posto un argine definitivo alla prassi della reiterazione[6]: le Camere ne presero atto il 30 ottobre 1996, assicurando per legge gli effetti prodotti dal decreto caducato per l'intervento della Corte costituzionale[15].

Giudicata assolutamente incompatibile con la disciplina costituzionale del decreto-legge, la reiterazione è ammissibile soltanto quando il nuovo decreto risulti formato su autonomi motivi di necessità e urgenza, motivi, che in ogni caso, non potranno essere ricondotti al solo fatto del ritardo conseguente dalla mancata conversione del precedente decreto.

Peraltro in passato, in caso di reiterazione di un decreto-legge su cui era in corso un giudizio di legittimità costituzionale presso la Corte costituzionale, la stessa Corte ha ritenuto possibile "trasferire" il giudizio sul testo identico del decreto reiterato.[16]

Abuso della decretazione d'urgenza[modifica | modifica wikitesto]

L'abuso della decretazione d'urgenza , specialmente negli anni Settanta in avanti, produsse il fenomeno della reiterazione dei decreti legge, consistente nella riproduzione delle norme di un decreto legge, non convertito in legge, in altro decreto legge, adottato alla scadenza del termine di decadenza di quello precedente. In effetti si ebbero decreti reiterati per decine di volte (il record fu 29 volte con il decreto Milleproroghe), prima che la Corte Costituzionale, con la sentenza n. 360 del 1996, sancisse il divieto di reiterazione, cioè di riprodurre lo stesso identico decreto allo scopo di protrarne l'efficacia nel tempo: prassi che aveva trasformato di fatto la decretazione d'urgenza in modo ordinario di produzione normativa primaria. La Corte affermò che una simile prassi contrastava con elementari principi costituzionali: la straordinarietà delle necessità e urgenza, la provvisoria efficacia del decreto legge, la separazione delle funzioni tra Parlamento e governo. Nello stesso tempo la Corte ritenne legittimo ripresentare decreti non convertiti sullo stesso oggetto solo se fondati su presupposti nuovi o se caratterizzati da contenuti sostanzialmente diversi.

L'abuso si verifica anche in sede di conversione, quando il Parlamento aggiunge al testo del decreto contenuti eterogenei per accelerare l'approvazione di proposte da troppo tempo pendenti in Parlamento: anche su questo tipo di abuso va maturando una giurisprudenza severa della Corte costituzionale[17].

Decreto Milleproroghe[modifica | modifica wikitesto]

Exquisite-kfind.png Lo stesso argomento in dettaglio: Decreto Milleproroghe.

Informalmente, viene detto decreto Milleproroghe un decreto-legge volto a prorogare o risolvere disposizioni urgenti entro la fine dell'anno in corso.

Decreto omnibus[modifica | modifica wikitesto]

Informalmente, viene detto decreto omnibus (latino: "per tutto") un decreto-legge contenente norme disparate risalenti a settori e necessità urgenti di diversa natura.

Note[modifica | modifica wikitesto]

  1. ^ decreto - Treccani Portale (XML), treccani.it. URL consultato il 31 agosto 2009.
  2. ^ a b Salvatore Battaglia, Grande dizionario della lingua italiana, vol. IV DAH-DUU, p. 103.
  3. ^ Giacomo Devoto e Gian Carlo Oli. Il dizionario della lingua italiana Devoto-Oli. Casa Editrice Felice Le Monnier S.p.A., Firenze, 1990.
  4. ^ Edizione online del Grande Dizionario Italiano di Gabrielli Aldo, Hoelpi, voce Decreto.
  5. ^ Francesco Sabatini e Vittorio Coletti, Scheda sul vocabolo "decreto", in Il Sabatini Coletti - Dizionario della Lingua Italiana, Corriere della Sera, 2011, ISBN 88-09-21007-7.
  6. ^ a b c d e f Giovanni Guzzetta, Francesco Saverio Marini, Diritto pubblico italiano ed europeo, Giappichelli, Torino, 2011 (III ed.), pp. 108-111.
  7. ^ Giovanni Guzzetta, Francesco Saverio Marini, op. cit., p. 111.
  8. ^ TINTORI, Chiara. "L'urgenza legislativa e la prassi dei decreti-legge." Aggiornamenti Sociali 48, no. 3 (March 1, 1997): 223-231.
  9. ^ Sabini, Giovanni. 1923. La funzione legislativa e i decreti-legge. n.p.: Maglione & Strini, 1923.
  10. ^ Massimo, Meccarelli. "La questione dei decreti-legge tra dimensione fattuale e teorica: la sentenza della Corte di cassazione di Roma del 20 febbraio 1900 riguardo al r.d. 22 giugno 1899 n. 227." Historia constitucional, 2005.
  11. ^ Consulta OnLine - Sentenza Corte cost. n° 171/2007, giurcost.org. URL consultato il 22-02-2013.
  12. ^ Pinelli, Cesare. 2009. Un sistema parallelo. Decreti-legge e ordinanze d'urgenza nell'esperienza italiana, in Diritto pubblico, no. 2 (maggio-agosto 2009), 317-338.
  13. ^ Belletti, Michele. 2002. Un altro argomento contro i decreti legge regionali, in Quaderni costituzionali, no. 4 (dicembre 2002), 812-813.
  14. ^ Consulta OnLine - Sentenza Corte cost. n° 360/1996, giurcost.org. URL consultato il 23-02-2013.
  15. ^ Giampiero Buonomo, "Sanatoria del condono decaduto: a favore dei centri di recupero ma a rischio di incostituzionalità", in Diritto&Giustizia edizione online, 2000, anno I, n. 225.
  16. ^ Giovanni Guzzetta, Francesco Saverio Marini, op. cit., p. 539.
  17. ^ Giampiero Buonomo, "La difficile vita dei decreti legge", in L'ago e il filo, giugno 2012.

Bibliografia[modifica | modifica wikitesto]

  • Roberto Bin, Giovanni Pitruzzella, Manuale di Diritto costituzionale
  • Sentenza 24 ottobre 1996, n. 360 (in tema di reiterazione di decreti legge). Società editrice il Mulino, 1997. 218 p. ISSN 0391-7576 (WC · ACNP).
  • Pierfrancesco Grossi, Premesse per uno studio sistematico delle fonti del diritto, Giappichelli, Torino, 2008 ISBN 978-88-348-8384-6.
  • L. MORLINO, D. PIANA, F. RANIOLO (a cura di), La qualità della democrazia in Italia 1992-2012, Il Mulino, Bologna, 2013.

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