Valutazione dei fondi strutturali

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La valutazione degli effetti socio economici dei programmi di investimento ha assunto una crescente enfasi nella Politica di coesione europea. I fondi strutturali, che finanziano la politica di coesione, sono organizzati in programmi. I programmi a loro volta sono finalizzati al raggiungimento di determinate politiche e la loro valutazione contribuisce alla valutazione delle politiche. I programmi inoltre sono composti da interventi e progetti. La valutazione può avvenire a livello di priorità/intervento/progetto o a livello di programma. Rispetto al momento in cui viene effettuata, la valutazione può essere definita ex ante, in itinere o ex post[1].

Evoluzione[modifica | modifica sorgente]

La valutazione degli effetti socio economici dei programmi è uno degli strumenti fondamentali per il miglioramento dell'efficacia e della trasparenza della politica di coesione dell’Unione Europea, finanziata dai fondi strutturali. La valutazione è stata vista dalla Commissione europea come la risposta fondamentale all'esigenza di dimostrare il buon utilizzo dei fondi comunitari e di migliorarne ulteriormente l'utilizzo. La sempre maggior importanza della valutazione anche come strumento di costruzione di capacità istituzionale è evidente nell'evoluzione del concetto di valutazione nei regolamenti di attuazione dei fondi strutturali[2]:

La prima riforma dei fondi strutturali: introduzione del concetto di valutazione[modifica | modifica sorgente]

L’Atto Unico Europeo, adottato nel 1986, introduce un nuovo capitolo V nel trattato CE contenente l’articolo 130D, che annuncia la riforma dei fondi strutturali, destinata a migliorare la loro efficacia in vista di una migliore coesione economica e sociale della Comunità. I regolamenti che definiscono le missioni dei fondi strutturali e la loro efficacia, adottato nel 1988 per la prima generazione (1989-93) contengono così alcuni articoli specifici dedicati alla valutazione. L’articolo 6 del regolamento-quadro per ila generazione di fondi 1989 - 1993 definisce che al fine di apprezzare l’efficacia degli interventi strutturali, l’azione comunitaria è oggetto di una valutazione ex ante ed ex post destinata a valutare il suo impatto e che, per fare questo, le domande di finanziamento dovranno comportare le informazioni necessarie per essere valutate dalla Commissione.

1994-1999: riformulazione dell'art.6[modifica | modifica sorgente]

Con il successivo periodo di programmazione (1994-1999) il nuovo articolo 6 precisa la nozione di ‘valutazione ex ante, sorveglianza e valutazione ex post’ e gli articoli relativi ai contenuti della programmazione introducono la nozione di ‘obiettivi specifici e quantificati ‘. L’articolo 26 del regolamento di coordinamento figura una clausola di ‘condizionalità’ secondo cui ‘ gli aiuti saranno erogati quando la valutazione ex ante avrà dimostrato i vantaggi socioeconomici conseguiti a medio termini a fronte delle risorse mobilitate’.

La valutazione nei regolamenti 2000 - 2006[modifica | modifica sorgente]

Con i nuovi regolamenti del 1999 (2000-2006), l’accento è posto sulla necessità di un maggiore decentramento gestionale accompagnamento da una maggiore ‘accountability’ (individuando le autorità di gestione). Vi è un rafforzamento significativo delle procedure di monitoraggio (indicatori e obiettivi quantificati), l’introduzione della valutazione intermedia nonché della gestione e del controllo finanziario (più rigore nella gestione con possibilità di disimpegno automatico; controlli rafforzati a più livelli). L’aspetto più innovativo è l’introduzione della riserva di performance, che consiste nell’accantonare una parte dei fondi (4% della dotazione globale) che sarà allocata a metà percorso sulla base di criteri di efficacia, efficienza e qualità gestionale.

2007 - 2013[modifica | modifica sorgente]

Il successivo periodo di programmazione, ha impresso un ulteriore impulso, orientando le Amministrazioni a predisporre Piani di valutazione[3] in cui indicare principalmente ed a valutare gli effetti prodotti dalle politiche pubbliche relative a domande valutative riguardanti principalmente argomenti controversi e rilevanti per l’efficace attuazione, la modifica o l’impostazione strategica degli interventi[4].

2014 - 2020: la valutazione pubblica aperta[modifica | modifica sorgente]

La programmazione 2014 - 2020 dei fondi comunitari in Italia parte proprio dalla valutazione pubblica aperta come innovazione metodologica fondamentale: "per aspirare a trasformare la realtà attraverso l’azione pubblica è necessario che i risultati cui si intende pervenire siano definiti in modo circostanziato e immediatamente percepibile, sia da coloro che sono responsabili dell’attuazione, sia da coloro che ne dovrebbero beneficiare al fine di dare vita a una vera e propria valutazione pubblica aperta"[5]

Le sette innovazioni di metodo[modifica | modifica sorgente]

La valutazione pubblica aperta è configurata in sette innovazioni generali di metodo riassunte in:

  • risultati attesi;
  • azioni;
  • tempi previsti e sorvegliati;
  • apertura;
  • partenariato mobilitato;
  • valutazione d'impatto;
  • forte presidio nazionale.[6]

La valutazione d'impatto come innovazione di metodo[modifica | modifica sorgente]

In particolare, nel nuovo periodo di programmazione la valutazione d'impatto "(...) deve salire di rango nello strumentario delle decisioni politiche. In primo luogo, sarà consolidata l’organizzazione istituzionale dedicata – i Nuclei di valutazione – costruita negli ultimi due cicli di programmazione, mettendola maggiormente al servizio delle domande del partenariato e dei beneficiari ultimi. In secondo luogo sarà data centralità e impulso alla valutazione di impatto, ossia alla valutazione del se, in quale misura ed eventualmente per quali soggetti, le azioni adottate abbiano effettivamente effetti per la qualità di vita delle persone e/o le opportunità delle imprese. Esplicitare i risultati attesi orienterà il focus della valutazione di impatto, qualunque sia il metodo adottato. L’avvio della valutazione d’impatto contemporaneamente all’attività di programmazione, contribuirà a inserire la valutazione e i suoi esiti nelle scelte e confronto sulle azioni pubbliche. Esprimere risultati attesi e azioni puntuali a un tempo consente e impone di definire la domanda di valutazione e la ricerca sugli effetti/impatti del programma e sul ruolo avuto dai suoi protagonisti, mentre l’esito di tale analisi può alimentare in modo significativo il processo generale di “valutazione pubblica aperta” "[7]

Tipologie di valutazione[modifica | modifica sorgente]

I processi di valutazione possono essere effettuati prima (ex ante), durante (in itinere) o dopo (ex post) l'attuazione del programma[8].

Valutazione ex ante[modifica | modifica sorgente]

La valutazione effettuata prima dell'attuazione di un programma o di un intervento è definita valutazione ex ante.

La proposta modificata di regolamento recante disposizioni comuni per il periodo di programmazione 2014 2020 stabilisce che, per migliorare la qualità e l'elaborazione di ciascun programma, e per verificare che gli obiettivi generali e specifici possano essere conseguiti, occorre effettuare una valutazione ex ante di ogni programma.

L'art. 48 di tale regolamento stabilisce gli elementi che devono essere sottoposti a processo di valutazione:

  • il contributo alla strategia dell'Unione per una crescita intelligente, sostenibile e inclusiva, in riferimento agli obiettivi tematici e alle priorità selezionati, tenendo conto delle esigenze nazionali e regionali;
  • la coerenza interna del programma o delle attività proposti e il rapporto con altri strumenti pertinenti;
  • la coerenza dell'assegnazione delle risorse di bilancio con gli obiettivi del programma;
  • la coerenza degli obiettivi tematici selezionati, delle priorità e dei corrispondenti obiettivi dei programmi con il quadro strategico comune, il contratto di partenariato e le raccomandazioni specifiche per paese di cui all'articolo 121, paragrafo 2, del trattato, e le raccomandazioni del Consiglio adottate a norma dell'articolo 148, paragrafo 4, del trattato;
  • la pertinenza e la chiarezza degli indicatori del programma proposto;
  • in che modo i risultati attesi contribuiranno al conseguimento degli obiettivi;
  • se i valori obiettivo quantificati relativi agli indicatori sono realistici, tenendo conto del sostegno previsto dei Fondi del QSC;
  • la motivazione della forma di sostegno proposta;
  • l'adeguatezza delle risorse umane e della capacità amministrativa per la gestione del programma;

La Commissione promuove, come buona pratica, l’inclusione delle lezioni apprese dalle precedenti analisi o valutazioni in tutte le fasi di questo processo (per esempio valutazioni in essere, valutazioni ex ante del periodo 2000-2006, valutazioni tematiche o studi che esulano dai Fondi Strutturali su simili ambiti di intervento)[9].

Valutazione in itinere[modifica | modifica sorgente]

La valutazione in itinere si inserisce nel processo di pianificazione e realizzazione dell'intervento e serve per verificare se il programma in corso di attuazione sta fornendo i risultati attesi o se vi siano scostamenti a causa di errori di progettazione e/o di modificazioni del contesto. In presenza di scostamenti apprezzabili, la valutazione in itinere permette di apportare le opportune correzioni durante il procedimento della realizzazione.

La valutazione in itinere ha una duplice natura: operativa, prevalente nei Rapporti Annuali di Valutazione che si prefiggono principalmente di supportare l’Autorità di Gestione nell’implementazione del programma, verificandone lo stato di avanzamento finanziario e fisico e fornendo raccomandazioni su come migliorare le performance dell’attuazione del POR; strategica, prioritaria nei Rapporti di Valutazione Intermedia e nel Rapporto di Valutazione Conclusivo, che si concentra maggiormente sul contributo apportato dal Programma per il raggiungimento degli obiettivi specifici di sviluppo.

La valutazione in itinere è richiamata all'art. 49 della proposta modificata di regolamento recante disposizioni comuni, intitolato "Valutazione durante il periodo di programmazione": nel corso del periodo di programmazione, le autorità di gestione effettuano valutazioni di ciascun programma, anche intese a valutarne l'efficacia, l'efficienza e l'impatto, sulla base del piano di valutazione. Almeno una volta nel corso del periodo di programmazione si valuta in che modo il sostegno dei Fondi del QSC abbia contribuito al conseguimento degli obiettivi di ciascuna priorità. Tutte le valutazioni sono soggette all'esame del comitato di sorveglianza e trasmesse alla Commissione.

Valutazione ex post[modifica | modifica sorgente]

La valutazione ex post si effettua al completamento del programma ed è volta a verificare il conseguimento o meno degli obiettivi prefissati dal programma o dall'intervento ed a individuare interventi correttivi e raccomandazioni per il futuro.

L'art. 50 della proposta modificata di regolamento recante disposizioni comuni, stabilisce che le valutazioni ex post sono effettuate dalla Commissione o dagli Stati membri, in stretta cooperazione. Le valutazioni ex post prendono in esame l'efficacia e l'efficienza dei Fondi dei QSC e il loro contributo alla strategia dell'Unione per una crescita intelligente, sostenibile e inclusiva conformemente ai requisiti specifici stabiliti nelle norme specifiche di ciascun Fondo. Le valutazioni ex post devono essere completate entro il 31 dicembre 2023.

Metodi[modifica | modifica sorgente]

Nel corso delle pratiche di valutazione dei programmi finanziati dai fondi strutturali, si sono via via affinate anche le metodologie ed il loro trasferimento agli attori impegnati nei processi di valutazione. La Commissione ha svolto da questo punto di vista un ruolo di continuo stimolo alla riflessione ed alla diffusione di buone pratiche sulla valutazione, prima col programma MEANS poi con le risorse Evalsed. Con l'approssimarsi del nuovo periodo di programmazione sono state rilasciate nuove linee guida sul monitoraggio e la valutazione che sintetizzano concetti e raccomandazioni in queste materie.[10]

La definizione delle politiche[modifica | modifica sorgente]

Il punto di partenza nel progettare un qualsiasi intervento pubblico è l'identificazione di un problema. La decisione di quali problemi debbano essere affrontati è il risultato di un qualche processo sociale deliberativo - una decisione politica. Fa parte di questo processo anche definire la direzione del cambiamento desiderato e quale sarà la situazione alla quale si vorrà approdare (il target).

Il risultato è ciò che si intende ottenere, la motivazione alla policy. Una volta che è stato scelto un risultato, questo dev'essere rappresentato da una misura adeguata. Ciò può essere fatto identificando uno o più indicatori di risultato. Ad esempio, nel caso della realizzazione di un tratto ferroviario, indicatori di risultato potrebbero essere l'abbattimento dell'emissione di Co2 e la diminuzione di incidenti stradali. Gli indicatori di risultato sono variabili che forniscono informazioni su specifici aspetti del risultato e li rendono misurabili. Selezionare indicatori chiari facilita la comprensione dei problemi e delle politiche necessarie, rendendo possibile successivamente la verifica del raggiungimento o meno dell'obiettivo. Aver identificato i bisogni ed i risultati desiderati non significa ancora aver definito la policy. Il raggiungimento di un risultato può essere influenzato da tanti fattori. Il policymaker deve analizzare questi fattori e decidere quali tra questi debbono essere oggetto di una politica. In altre parole, deve essere definita la logica dell'intervento e quindi in che modo le specifiche attività di un programma produrranno degli effetti.

Valutare: supportare la gestione e apprendere dall'esperienza[modifica | modifica sorgente]

Il pubblico si apetta che le autorità di gestione raggiungano almeno due obiettivi:

  • attuino il programma in maniera efficiente (la gestione del programma)
  • verifichino che gli obiettivi siano stati raggiunti.

Il monitoraggio e la valutazione contribuiscono a questi due obiettivi inoltre l'apprendimento è sempre un metaobiettivo di qualsiasi valutazione.

La valutazione d'impatto[modifica | modifica sorgente]

Il cambiamento negli indicatori di risultato sono dovuti all'azione degli interventi pubblici co-finanziati così come da altri fattori. L'impatto è il cambiamento che può essere attribuito credibilmente all'intervento. Ci si riferisce all'impatto anche con i termini "effetti di un intervento" o "contributo di un intervento".

Distinguere tra gli effetti dell'intervento e quelli di altri fattori è il compito della valutazione d'impatto. Questo genere di valutazione deve rispondere a due domande:

  • l'intervento pubblico ha avuto un effetto? Se si, quanto grande - in positivo o in negativo - è stato l'effetto? Ha funzionato? C'è stato un legame causale? Queste sono il genere di domande a cui risponde una valutazione d'impatto controfattuale.
  • Perché un intervento ha prodotto degli effetti (desiderati o indesiderati). L'obiettivo è rispondere alle domande "perché e in che modo ha funzionato"? Rispondere a queste domande è l'obiettivo delle valutazioni d'impatto basate sulla teoria.

Valutazione d'impatto controfattuale[modifica | modifica sorgente]

La valutazione d'impatto controfattuale è un insieme di tecniche mutuate dalla statistica e dalla scienza medica. La valutazione controfattuale cerca di fornire una risposta credibile alla domanda se effettivamente l'intervento ha avuto effetto. La questione centrale di una valutazione controfattuale è piuttosto circoscritta: c'è differenza ed eventualmente quanta differenza c'è tra un gruppo sottoposto ad un intervento ed un altro non sottoposto all'intervento? La differenza è causata dall'intervento o da qualcos'altro? Le valutazioni di questo tipo sono basate su modelli di causa effetto e richiedono un controllo rigoroso sui fattori diversi dall'intervento che potrebbero aver contribuito al cambiamento osservato. L'esistenza di dati e informazioni sulla situazione dei beneficiari e di non beneficiari in un determinato momento dopo l'intervento pubblico è una precondizione critica per l'applicabilità dei metodi controfattuali.

I metodi controfattuali possono essere applicati solo ad alcune categorie di intervento, in cui gli interventi sono omogenei e sono presenti un gran numero di beneficiari. Se un'autorità pubblica intende stimare gli effetti di interventi per i quali l'approccio controfattuale è inappropriato, si possono utilizzare altre metodologie, quale ad esempio la valutazione costi-benefici.

Valutazioni d'impatto basate sulla teoria[modifica | modifica sorgente]

Questo approccio, generalmente utilizzato nella spiegazione dei perché l'intervento ha prodotto effetti, non produce principalmente stime quantitative dell'impatto, quanto piuttosto una narrazione. Le valutazioni basate sulla teoria tentano di dare spiegazioni sul perché e sotto quali circostanze un intervento abbia funzionato. Il focus principale non è controfattuale (come sarebbero state le cose senza l'intervento) quanto piuttosto una teoria del cambiamento (come hanno funzionato le cose per produrre quel determinato cambiamento).

Sotto questo approccio ricadono vari metodi, tra i quali la revisione della letteratura, l'analisi dei dati amministrativi, i casi studio, le interviste per ricostruire e verificare la logica dell'intervento. Spesso questi approcci sono menzionati come valutazione del reale, analisi dei contributi, valutazione partecipativa. Una buona valutazione di questo tipo dovrebbe essere aperta alla verifica di effetti inattesi. Questi effetti e la comprensione dei loro meccanismi possono essere importanti quanto la logica dell'intervento.

Valutazione e capacità istituzionale[modifica | modifica sorgente]

Le specificità istituzionali di ogni Stato sono all’origine delle differenze importanti che si possono constatare non solo nella messa in opera di procedure di valutazione, ma anche nella utilizzazione dei risultati delle valutazioni. Tuttavia, il quadro variegato della valutazione negli Stati può essere ricondotto a tre modelli o fasi evolutive che caratterizzano il grado di utilità attribuito alla valutazione[11].

Modello burocratico[modifica | modifica sorgente]

Nel modello burocratico, la valutazione è vissuta come una risposta a dei requisiti definiti nei regolamenti comunitari. E’ largamente condizionata da vincoli esterni e comporta solo dei costi (amministrativi) per i responsabili gestionali dei programmi.

Modello manageriale[modifica | modifica sorgente]

Nel secondo modello che può essere qualificato ‘manageriale’, la valutazione diventa un sistema di aiuto al disegno e alla gestione degli interventi. Un dialogo è instaurato con i valutatori e migliora la qualità delle informazioni necessarie a tale attività. Questo tipo di valutazione ha una connotazione fortemente operativa, e consente un apprendimento rapido da parte degli attori.

Modello democratico[modifica | modifica sorgente]

Il terzo modello, inteso come ‘democratico’ vede la valutazione assumere un ruolo più politico e i risultati vengono discussi in occasione di dibattiti pubblici e dalle stesse istituzioni dello Stato. La finalità ricercata è di informare l’opinione pubblica sull’efficacia dell’utilizzazione dei fondi pubblici e la dimostrazione di un consistente ‘value for money’. In un certo senso, la valutazione diventa parte del gioco democratico informando o ricercando il consenso dei cittadini sulle spese controllate dalle varie istituzioni pubbliche

Pratiche[modifica | modifica sorgente]

La valutazione è diventata prassi comune e riconosciuta come strumento di policy negli Stati Uniti e Canada da oltre un quarto di secolo. In Europa, lo sviluppo della valutazione è avvenuto solo all’inizio degli anni 90 nella maggioranza dei paesi[12]. Ancora oggi si guarda alle esperienze statunitensi come pratiche d'avanguardia nella valutazione delle politiche[13].

La maggiore esperienza dei valutatori e una migliore conoscenza dei metodi di valutazione hanno consentito negli anni di produrre rapporti di migliore qualità. Molte valutazioni si basano sull’analisi di dati e informazioni di ‘seconda mano’ raccolti attraverso banche dati e rassegna della letteratura, indicatori statistici. Ci sono stati importanti progressi nella produzione dei dati di monitoraggio, anche se restano per lo più dati finanziari. Gli strumenti e metodi promossi dalla Commissione non sono sempre conosciuti o largamente diffusi, e quando lo sono, la loro applicazione pone dei problemi agli utilizzatori[14]. La Commissione ha promosso lo scambio di pratiche valutative tra gli Stati Membri sia predisponendo strumenti informativi tematici, ad esempio sulla valutazione dell'innovazione[15], sia costruendo base dati di esperienze valutative[16].

Pratiche valutative in Italia[modifica | modifica sorgente]

Grazie ai contributi della base dati comunitaria e del Sistema Nazionale di Valutazione delle politiche regionali è possibile stilare una prima rassegna delle pratiche valutative italiane.

Valutazioni d'impatto controfattuale[modifica | modifica sorgente]

Valutazioni in itinere[modifica | modifica sorgente]

Valutazioni ex post[modifica | modifica sorgente]

Note[modifica | modifica sorgente]

  1. ^ Si tratta della definizione riportata in EVALSED. The resource for the evaluation of Socio-Economic Development, luglio 2012. Evalsed è una risorsa online sviluppata dalla Commissione per fornire linee guide sulla valutazione dello sviluppo socio economico.
  2. ^ Per la ricostruzione dell'evoluzione del concetto e della pratica della valutazione nei regolamenti nel periodo 1988 - 2000 si è fatto riferimento a "L'esperienza europea nella costruzione di capacità valutative nell'ambito dei fondi strutturali", Andrea Mainardi, Giornate di lavoro: La formazione per la Rete dei Nuclei di valutazione e verifica degli investimenti pubblici , Capri 3 -4 giugno 2002.
  3. ^ I Piani di valutazione sono consultabili all'indirizzo: http://www.dps.tesoro.it/valutazione/snv_piani.asp
  4. ^ G. Marchesi, L. Tagle, B. Befani, Approcci alla valutazione degli effetti delle politiche di sviluppo regionale, Materiali Uval, 2011
  5. ^ Metodi e obiettivi per un uso efficace dei fondi comunitari 2014 - 2020, elaborato dal Ministro per la Coesione territoriale, d’intesa con i Ministri del Lavoro e delle Politiche Sociali e delle Politiche Agricole, Alimentari e Forestali, presentato in Consiglio dei Ministri il 27/12/2012.
  6. ^ Metodi e obiettivi per un uso efficace dei fondi comunitari 2014 - 2020, pp. 6-8, cit.
  7. ^ Metodi e obiettivi per un uso efficace dei fondi comunitari 2014 - 2020, pp. 7-8, cit.
  8. ^ Glossario del gruppo tematico metodi e tecniche dell'AIV a cura di Claudio Bezzi, febbraio 2012
  9. ^ Documento di orientamento sulla valutazione ex-ante, traduzione in italiano di Guidance document on ex-ante evaluation, European Commission, gennaio 2013
  10. ^ Sul sito della Commissione Europea è presente una ricca pagina dedicata alla valutazione nella politica di coesione Questa sezione si basa sul documento The Programming Period 2014-2020 GUIDANCE DOCUMENT ON MONITORING AND EVALUATION, concept and reccomendetions, European Commission, April 2013.
  11. ^ "L'esperienza europea nella costruzione di capacità valutative nell'ambito dei fondi strutturali", Andrea Mainardi, cit.
  12. ^ A. Mainardi, "L'esperienza europea nella costruzione di capacità valutative nell'ambito dei fondi strutturali", pp.3-4, Op.cit.
  13. ^ Si veda ad esempio la scheda dedicata all'esperienza What Works Clearinghouse
  14. ^ A. Mainardi, "L'esperienza europea nella costruzione di capacità valutative nell'ambito dei fondi strutturali", pp.8-9, Op.cit.
  15. ^ Technopolis Group and Mioir, Evaluation of innovation activities. Guidance on methods and practices. Study funded by the European Commission, Directorate for Regional Policy. June 2012.
  16. ^ http://ec.europa.eu/regional_policy/information/evaluations/evalsedlib_en.cfm

Bibliografia[modifica | modifica sorgente]

Analisi e metodologia[modifica | modifica sorgente]

Documenti metodologici della Commissione[modifica | modifica sorgente]

Documenti ufficiali[modifica | modifica sorgente]

Guidance document on ex-ante evaluation, January 2013

  • Metodi e obiettivi per un uso efficace dei fondi comunitari 2014 2020

Voci correlate[modifica | modifica sorgente]

Collegamenti esterni[modifica | modifica sorgente]

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