Sostituto d'imposta

Il sostituto d'imposta, nell'ordinamento giuridico italiano, è un soggetto (pubblico o privato) che per legge sostituisce in tutto o in parte il contribuente (cioè il cd. sostituito) nei rapporti con l'Amministrazione finanziaria, trattenendo le imposte dovute dai compensi, salari o altri redditi erogati e successivamente versandole allo Stato o a una pubblica amministrazione.

Il sostituto d'imposta è un soggetto coinvolto nel prelievo tributario pur non essendo titolare della capacità contributiva assunta dalla legge a presupposto del tributo.. Il suo ruolo è fondamentale per la riscossione, in quanto opera la ritenuta alla fonte e la versa all'Erario.

Definizione e modalità di ssostituzione

Il sostituto d'imposta è definito dall'art. 64, comma 1, del D.P.R. 29 settembre 1973, n. 600 come: "colui che in forza di disposizioni di legge è obbligato al pagamento di imposte in luogo di altri, per fatti o situazioni riferibili a questi".

Il meccanismo prevede che il sostituto trattenga un importo dovuto al sostituito — la ritenuta — che, in tutto o in parte, corrisponda all'imposta dovuta da quest'ultimo. In seguito la ritenuta sarà versata dal sostituto all'erario. Tramite questo meccanismo un soggetto terzo adempie all'obbligazione tributaria del sostituito.

Tipologie di sostituzione

La normativa distingue due categorie principali di sostituzione:

• Sostituzione a titolo d'acconto: la ritenuta rappresenta solo un'anticipazione delle imposte dovute dal sostituito, che dovrà poi corrispondere all'ente impositore la differenza tra l'imposta sul reddito lordo e la ritenuta già versata dal sostituto. Il caso emblematico è quello del datore di lavoro che opera le trattenute IRPEF sullo stipendio del lavoratore.

• Sostituzione a titolo d'imposta: il sostituto è tenuto ad applicare un'aliquota fissa sulla somma da corrispondere al sostituito (suo creditore nel rapporto sottostante di natura privatistica), per versare all'erario il relativo importo. Questa ritenuta si caratterizza per il fatto che il sostituito non è tenuto a corrispondere alcun ulteriore tributo sul provento così percepito. Tale provento non va perciò dichiarato poiché è escluso dalla base imponibile dell'imposta sul reddito, in applicazione dell'art. 3, comma 3, del D.P.R. 917/1986 (Testo Unico delle Imposte sui Redditi - TUIR).

Soggetti e adempimenti

Il meccanismo della sostituzione svolge un ruolo centrale nel sistema fiscale italiano, anche per via dell'aumento del lavoro dipendente e la diffusione dei pagamenti tracciabili, portando il sostituto a ricoprire il ruolo di "fornitore di dati" mediante la compilazione del Modello 770 e della Certificazione Unica (CU).

In tale dichiarazione saranno specificate le trattenute operate sugli emolumenti corrisposti ai singoli soggetti (sostituiti). Agli stessi soggetti, il sostituto d'imposta deve rilasciare un'apposita dichiarazione attestante le ritenute operate, talché lo stesso possa utilizzarla quale attestazione delle imposte trattenute e conguagliarle nella propria dichiarazione dei redditi.

Funzione e ratio

L'introduzione della figura del sostituto d'imposta nell'ordinamento italiano risponde a precise esigenze di efficienza, semplificazione e garanzia nella riscossione dei tributi. Come riconosciuto dalla Corte Costituzionale, l'istituto è un meccanismo indispensabile per la gestione della cosiddetta "fiscalità di massa".

La funzione primaria dell'istituto è permettere allo Stato di realizzare la pretesa fiscale in modo sicuro, immediato ed efficace. I vantaggi strategici per l'Amministrazione finanziaria sono tre:

• Efficienza e sicurezza: il gettito fiscale viene riscosso in modo immediato, anticipando il prelievo al momento stesso in cui il reddito viene erogato. Questo riduce drasticamente il rischio di evasione fiscale e garantisce una maggiore certezza del gettito.
• Semplificazione gestionale: riduce il numero di interlocutori che l'amministrazione deve gestire e controllare, concentrando l'obbligo di versamento su un numero inferiore di soggetti (i sostituti) rispetto alla platea dei contribuenti finali (i sostituiti).
• Garanzia patrimoniale: lo Stato si affida a soggetti (come i datori di lavoro o le banche) che sono generalmente solvibili e strutturati per adempiere agli obblighi amministrativi.

Storia ed evoluzione normativa

Sebbene meccanismi simili alla sostituzione esistessero anche in precedenza, la figura del sostituto d'imposta viene introdotta e disciplinata in modo organico con la grande Riforma tributaria degli anni '70 (nota come "Riforma Visentini").

• La nascita (1973): è il D.P.R. 29 settembre 1973, n. 600 a definire e strutturare formalmente la figura del sostituto d'imposta (in particolare all'art. 64). L'obiettivo della riforma era la modernizzazione del sistema e la sua conformazione ai principi costituzionali (come l'art. 53 Cost.).
• Il consolidamento (1986): l'istituto viene successivamente sistematizzato nel Testo Unico delle Imposte sui Redditi (TUIR), approvato con D.P.R. 22 dicembre 1986, n. 917. Il TUIR ha precisato le diverse ipotesi di sostituzione, distinguendo in modo chiaro quella "a titolo d'imposta" da quella "a titolo d'acconto".

Il tentativo di abolizione

Nel 2000, l'istituto del sostituto d'imposta fu al centro di un importante dibattito pubblico, in occasione della proposta di un referendum abrogativo promosso dal Partito Radicale.

• Le ragioni dei promotori: l'obiettivo era abolire il meccanismo per restituire ai cittadini la piena consapevolezza del prelievo fiscale. Secondo questa tesi, consentire ai lavoratori di ricevere interamente i propri guadagni (la busta paga lorda) per poi versare personalmente le imposte, avrebbe aumentato la responsabilità civica e semplificato gli oneri burocratici per le imprese.
• La decisione della Corte Costituzionale: la proposta referendaria fu respinta e dichiarata inammissibile dalla Corte Costituzionale con la sentenza n. 51 del 2000.

La Corte basò la sua decisione su due argomenti giuridici principali:

1. Il divieto costituzionale: l'articolo 75 della Costituzione vieta espressamente i referendum per le leggi tributarie. La Corte ha chiarito che tale divieto si estende non solo alle norme che istituiscono un tributo, ma anche a quelle che ne disciplinano l'essenziale meccanismo di riscossione.
2. La "centralità" dell'istituto: i giudici riconobbero che il sostituto d'imposta era ormai un meccanismo indispensabile per il funzionamento del sistema italiano. Senza tale figura, sostenne la Corte, sarebbe stato "impossibile gestire qualsiasi cd. fiscalità di massa", a causa dell'insostenibile mole di controlli e adempimenti che ne sarebbe derivata.

La posizione del sostituito

Nell'architettura della sostituzione tributaria, il sostituito è il soggetto che realizza il presupposto d'imposta (ad esempio, la percezione di un reddito) e che, di conseguenza, esprime la capacità contributiva richiesta dall'art. 53 della Costituzione.

Sebbene il sostituito rimanga il soggetto passivo originario dell'obbligazione tributaria, egli adempie al suo obbligo per tramite del sostituto, che opera la ritenuta alla fonte e la versa all'Erario. Il sostituito è, quindi, il destinatario economico finale dell'onere fiscale, ma non il soggetto che materialmente esegue il versamento. A seconda che si tratti di sostituzione a titolo d'imposta o a titolo d'acconto, gli obblighi (ad esempio dichiarativi) del sostituito cambiano.

Il rapporto tra sostituto e sostituito e la responsabilità solidale

Un profilo complesso del meccanismo di sostituzione riguarda la natura del rapporto tra i due soggetti e, in particolare, l'eventuale responsabilità solidale del sostituito qualora il sostituto ometta il versamento delle ritenute all'erario.

La giurisprudenza di legittimità ha mostrato, nel tempo, posizioni differenti:

• Primo orientamento (autonomia): tendeva a escludere la responsabilità solidale, riconoscendo la totale autonomia dell'obbligazione del sostituto (soggetto a un obbligo di prelievo e versamento) rispetto a quella del sostituito (percettore del reddito).
• Secondo orientamento (solidarietà): sosteneva l'esistenza di una solidarietà passiva ab origine tra i due, fondandola sull'articolo 1294 del Codice Civile e sull'unicità dell'interesse creditorio dell'Amministrazione finanziaria.

L'intervento delle Sezioni Unite (sentenza n. 10378/2019)

Il contrasto giurisprudenziale è stato risolto dalle Sezioni Unite della Corte di Cassazione con la sentenza del 12 aprile 2019, n. 10378.

La Corte ha stabilito un principio di diritto fondamentale, basato sull'interpretazione dell'art. 35 del D.P.R. 29 settembre 1973, n. 602 (relativo alla riscossione). Le Sezioni Unite hanno distinto nettamente due ipotesi:

• Ipotesi di ritenuta non operata: se il sostituto non opera la ritenuta (cioè paga l'intera somma al sostituito senza trattenere l'imposta), il sostituito resta responsabile in solido con il sostituto per il versamento dell'imposta.
• Ipotesi di ritenuta operata, ma non versata: se il sostituto opera la ritenuta (trattiene l'imposta dalla somma dovuta al sostituito), ma omette di versarla all'erario, la responsabilità è esclusivamente del sostituto.

In questo secondo caso, il sostituito non è tenuto in solido e non può subire una cartella di pagamento, in quanto ha già subito il prelievo fiscale (la decurtazione del compenso). La Corte ha specificato che la solidarietà prevista dall'art. 35 D.P.R. 602/1973 "è espressamente condizionata alla circostanza che non siano state effettuate le ritenute".

Conseguenze della sentenza

La pronuncia del 2019 ha consolidato l'autonomia dell'obbligazione del sostituto, qualificandola come un'obbligazione pubblicistica derivante dal dovere legale di rivalsa (art. 64, D.P.R. 600/1973).

Il principio affermato garantisce al sostituito il diritto allo scomputo delle ritenute che ha subito (ai sensi dell'art. 22 del TUIR, D.P.R. 917/1986), anche nel caso in cui il sostituto non le abbia poi versate. Ciò evita che il contribuente possa subire una doppia imposizione (la ritenuta subita e la successiva richiesta di pagamento da parte dell'Agenzia delle Entrate).

Questo orientamento rafforza l'inquadramento del sostituto d'imposta come un soggetto che, pur essendo di diritto privato, esercita una funzione para-amministrativa di collaborazione nell'attuazione del prelievo fiscale.

Profili critici

Nonostante la figura del sostituto d'imposta sia riconosciuta come un pilastro fondamentale per la gestione della fiscalità di massa (garantendo efficacia, immediatezza e semplificazione della riscossione), la sua configurazione all'interno dell'ordinamento giuridico italiano solleva alcuni significativi profili critici in dottrina e giurisprudenza.

Il "paradosso del sostituto" e gli oneri amministrativi

La critica principale riguarda il cosiddetto "paradosso del sostituto": lo Stato delega a soggetti privati (elencati nell'articolo 23 del D.P.R. 600/1973) una funzione essenzialmente pubblicistica, ovvero la riscossione anticipata del tributo.

Questo trasferimento di funzioni comporta oneri significativi per il soggetto privato:

•⁠ Trasferimento dei costi: il sostituto è obbligato a sostenere i costi relativi a tutti gli adempimenti amministrativi (calcolo delle ritenute, versamenti periodici, compilazione del Modello 770 e rilascio della Certificazione Unica), che, in assenza dell'istituto, graverebbero interamente sull'Amministrazione finanziaria. Tali attività sono imposte ai privati senza alcuna forma di compenso o indennizzo diretto.

•⁠ ⁠Natura dell'incarico: giuristi come Gaspare Falsitta definiscono il sostituto come un "ausiliario necessario all'amministrazione finanziaria", evidenziando come lo Stato richieda un'organizzazione aziendale idonea a far fronte a compiti complessi, spostando sul privato i rischi di sanzioni derivanti dagli errori nella gestione delle ritenute.

Il contenzioso con il principio di capacità contributiva

Un ulteriore elemento di dibattito riguarda la potenziale tensione tra il meccanismo della sostituzione d'imposta e l'articolo 53 della Costituzione, che stabilisce che tutti sono tenuti a concorrere alle spese pubbliche in ragione della propria capacità contributiva.

Il problema si articola su due livelli:

1. Dovere del sostituito: la ritenuta alla fonte rende il prelievo automatico e meno visibile per il cittadino, attenuando potenzialmente la consapevolezza civica del dovere di contribuire (la cosiddetta "anestesia fiscale").

1. Posizione del sostituito: il sostituto è tenuto a pagare all'erario non in ragione di una propria ricchezza, ma in ragione di una capacità contributiva altrui (quella del sostituito). Se il sostituto opera la ritenuta ma omette di versarla, il suo patrimonio viene aggredito dallo Stato per un debito che non è proprio, ma che è stato solo gestito. Nonostante la Corte Costituzionale abbia generalmente salvato l'istituto in nome dell'interesse superiore alla riscossione, parte della dottrina sottolinea come il diritto di rivalsa (l'unica tutela del sostituto) non sia sempre sufficiente a eliminare del tutto questa potenziale violazione, specialmente nei casi in cui la rivalsa si riveli infruttuosa.

Rilevanza penale dell'omesso versamento

La serietà dell'incarico fiduciario affidato al sostituto è sottolineata dalla previsione di una responsabilità penale per i casi più gravi di inadempimento.

L'omesso versamento delle ritenute operate non costituisce un mero illecito civile o amministrativo, ma è sanzionato penalmente: il D.Lgs. 74/2000 (art. 10-bis) punisce con la reclusione chiunque non versi entro i termini previsti le ritenute dovute o certificate, quando l'importo supera specifiche soglie di punibilità (attualmente fissate a 150.000 euro per anno d'imposta).

Questa severità sanzionatoria evidenzia che il bene giuridico tutelato non è solo l'interesse patrimoniale dello Stato, ma l'affidamento fiduciario riposto nella figura del sostituto. Il mancato pagamento non è visto come l'inadempimento di un debito proprio, ma come il mancato trasferimento di somme già appartenenti allo Stato. Questo aspetto accosta la condotta, seppur con differenze formali, al reato di peculato tipico del pubblico ufficiale.

Bibliografia

• Franco Randazzo, "La disciplina delle prestazioni tributarie", cap. VIII, § 6, Il sostituto d'imposta., p. 195, Giappichelli, 2023
• Mauro Beghin, La "nuova grammatica" della sostituzione tributaria, in Rivista di Diritto Tributario, 2014, II, 32.
• Andrea Fedele, Sostituzione tributaria e situazioni giuridiche soggettive dei privati coinvolti, in Rivista di Diritto Tributario, 2016, p. 555 ss.
• Raffaello Lupi, Sul preteso obbligo di versamento delle ritenute d'acconto da parte del sostituto, in Dialoghi Tributari, 2006, 745.
• Giuliano Tabet, Nota a Cass. 10378/2019, in Rivista di Giurisprudenza Tributaria, 2019, p. 335 ss.
• Rausei, Pierluigi; Barbizzi, Marco; Celli, Gloria, "Commento alla normativa", in Diritto e Pratica del Lavoro, n. 8, 27 febbraio 2021, p. 472.
• Filippo Brisacani e Leda Rita Corrado, Ritenute alla fonte: gli equivoci delle spiegazioni civilistico-processuali, in Dialoghi Tributari, n. 3, 1º maggio 2012, p. 307.
• Adriano Di Pietro (a cura di), Diritto tributario, Giuffrè, 2012.
• Giulio Tremonti, La fiscalità di massa in Italia: profili storici e sistematici, Cedam, 1995.

Voci correlate

• Contribuente
• Capacità contributiva
• Ritenute fiscali alla fonte
• Dichiarazione dei redditi
• Imposta sul reddito delle persone fisiche
• Modello 730
• Modello 770
• Referendum abrogativi in Italia del 2000
• Obbligazione in solido
• Cartella esattoriale
• Corte suprema di cassazione

Altri progetti

Altri progetti

• Wikizionario

• Wikizionario contiene il lemma di dizionario «sostituto d'imposta»

Collegamenti esterni

• D.P.R. 29 settembre 1973, n. 600, su normattiva.it.
• D.P.R. 29 settembre 1973, n. 602, su normattiva.it.
• D.P.R. 22 dicembre 1986, n. 917 (TUIR), su normattiva.it.
• I tributi nella storia d'Italia: gli anni '70 e la grande riforma tributaria, su finanze.gov.it.
• ⁠ Sentenza Corte Costituzionale n. 51 del 2000 (Ammissibilità referendum sostituto d'imposta), su giurcost.org.
• ⁠ Documentazione sul referendum abrogativo del sostituto d'imposta, su old.radicali.it.
• ⁠ Elenco referendum e iniziative radicali, su radicalifvg.it.
• Articolo 23 del D.P.R. 600/1973 (Soggetti che devono effettuare le ritenute)
• Decreto legislativo 10 marzo 2000, n. 74 (Reati tributari)

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