Consiglio di Stato (Italia)

Palazzo Spada, sede del Consiglio di Stato

Il Consiglio di Stato è un organo di rilevanza costituzionale della Repubblica Italiana, previsto dall'articolo 100 della Costituzione, che lo inserisce tra gli organi ausiliari del Governo. Nonostante questa collocazione all'interno dell'apparato amministrativo, il Consiglio di Stato ricopre anche funzioni giurisdizionali, in posizione di terzietà rispetto alla Pubblica amministrazione.

Il Consiglio di Stato ha quindi una doppia natura, una amministrativa e una giurisdizionale.

Quale organo amministrativo il Consiglio di Stato è il supremo organo di consulenza giuridica-amministrativa dell'Esecutivo, mentre come organo di giurisdizione amministrativa è preposto alla tutela dei diritti e degli interessi legittimi dei privati nei confronti della Pubblica Amministrazione.

La sua sede è Palazzo Spada, a Roma.

Cenni storici

Il Consiglio di Stato ha antichissime origini. Per risalire al modello dal quale l'attuale Consiglio di Stato è derivato, occorre fare riferimento a due istituzioni:

• il Conseil d'Ètat du Roi, operante in Francia a partire dalla monarchia dei Capetingi, soppresso dopo circa sette secoli dalla Rivoluzione Francese e subito restaurato dopo pochi anni dall'Impero napoleonico.
  
• il Consilium nobiscum residens o Consilium cum domino residens del Ducato di Savoia, regolamentato da Amedeo VIII nel 1430, nel quadro degli Statuta Sabaudiae. Presieduto dallo stesso Duca, aveva la capacità di sostituirsi «financo al Principe» nel governo del Paese e ne facevano parte i più importanti nobili del Ducato. Aveva diverse competenze amministrative e giudiziarie. Queste ultime si sostanziavano nell'assistere il sovrano nello svolgimento della sua funzione di detentore della giurisdizione suprema. Con l'andar del tempo, il Consilium si sdoppierà, ai fini pratici, in un Consiglio Segreto (antenato di un Consiglio dei ministri) e in un Consiglio di giustizia, pur rimanendo formalmente un organo unico. Subordinati al Consilium (che era itinerante, dovendo seguire il principe) erano due Consigli stanziali, a Chambery e a Torino (detto Cismontano), che esercitavano la giurisdizione d'appello sulle sentenze emesse dai tribunali della Savoia e del Principato del Piemonte, avendo anche competenze amministrative sui rispettivi territori. Il Consilium fu più volte soppresso e ricostituito, con le patenti del 13 aprile 1631 di Vittorio Amedeo I di Savoia, l'editto del 1717 di Vittorio Amedeo II di Savoia e l'editto del 21 maggio 1814 di Vittorio Emanuele I di Savoia.

Tra i due modelli possibili, Carlo Alberto si ispirò al primo, quello di origini francesi, perché da sempre rappresentava la longa manus del re ed era il corpo più forte dello Stato.
L'editto del 18 agosto 1831 segna la data ufficiale di nascita dell'attuale Consiglio di Stato, nel tempo variamente adeguato alle sopravvenute esigenze giustiziali attraverso la modifica della struttura e delle funzioni (a partire dalla legge di unificazione amminstrativa del 1865).
Con la legge 30 ottobre 1859, n. 3707, promulgata da Vittorio Emanuele II, venne istituita per la prima volta la carica di Presidente del Consiglio di Stato, di cui fu titolare il barone Luigi Des Ambrois de Nevache (Oulx (TO) 30 ottobre 1807 - Roma, 3 dicembre 1874).

Inizialmente il Consiglio di Stato era composto da 3 sezioni, indicate con i numeri romani ( la I, la II e la III) con funzioni di consulenza.

La legge 5992 del 31 marzo 1889 istituì la IV sezione della Consiglio di Stato con competenza generale sulle controversie tra le autorità (non si parlava ancora di Pubblica amministrazione) ed i privati, che fino ad allora erano devolute alla magistratura ordinaria.

A questa legge, e alla legge numero 6837 del 1 maggio del 1890 che istituì le Giunte provinciali amministrative, generalmente si fa risalire la nascita del sistema della dopppia giurisdizione (ordinaria ed amministrativa), tutt'ora vigente in Italia.

Le altre due sezioni del Consiglio con competenza giurisdizionale amministrativa, la V e la VI, furono istituite rispettivamente con la legge numero 62 del 7 marzo 1907 e con la legge numero 642 del 5 maggio del 1948.

Il Consiglio di Stato operò come organo giurisdizionale amministrativo di primo grado, insieme con le Giunte provinciali amministrative, fino a quando con la legge numero 1034 del 6 dicembre del 1971 (resasi necessaria a seguito di tre diverse sentenze emesse tra il 1967 e il 1968 della Corte Costituzionale che annullavano le competenze giurisdizionali delle Giunte provinciali amministrative) , fu ri-organizzato il sistema giurisdizionale amministrativo italiano, con l'istituzione dei T.A.R. come organi giurisdizionali di primo grado e l'attribuzione alla IV, V e VI sezione del Consiglio di Stato della giurisdizione amministrativa di secondo grado.

La legge 127 del 15 maggio del 1997 ha poi istituito un'ulteriore sezione normativa del Consiglio di Stato, per l'esame di schemi di legge del Parlamento italiano e della Unione Europea. Il compito principale di questa sezione è di esprimere pareri sugli atti normativi del Governo.

Composizione

Il Consiglio di Stato è composto dal Presidente del Consiglio di Stato, dal Presidente aggiunto del Consiglio di Stato, dai Presidenti di Sezione e dai Consiglieri di Stato. Il Presidente del Consiglio di Stato è nominato con decreto del Presidente della Repubblica, su proposta del Presidente del Consiglio dei Ministri.

I posti che si rendono vacanti nella qualifica di Consigliere di Stato sono conferiti, ai sensi dell'art. 19 della legge 27 aprile 1982, n. 186, nel seguente modo: 1) in ragione della metà, ai consiglieri di tribunale amministrativo regionale che ne facciano domanda e che abbiano almeno quattro anni di effettivo servizio nella qualifica; 2) in ragione di un quarto, a professori universitari ordinari di materie giuridiche o ad avvocati che abbiano almeno quindici anni di esercizio professionale e siano iscritti negli albi speciali per le giurisdizioni superiori, o a dirigenti generali od equiparati dei Ministeri, degli organi costituzionali e delle altre amministrazioni pubbliche nonché a magistrati con qualifica non inferiore a quella di magistrato di Corte d'appello o equiparata; 3) in ragione di un quarto, mediante concorso pubblico per titoli ed esami teorico-pratici, al quale possono partecipare i magistrati dei tribunali amministrativi regionali con almeno un anno di anzianità, i magistrati ordinari e militari con almeno quattro anni di anzianità, i magistrati della Corte dei conti, nonché gli avvocati dello Stato con almeno un anno di anzianità, i funzionari della carriera direttiva del Senato della Repubblica e della Camera dei deputati con almeno quattro anni di anzianità, nonché i funzionari delle Amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo, e degli enti pubblici, con qualifica dirigenziale, appartenenti a carriere per l'accesso alle quali sia richiesta la laurea in giurisprudenza. Il concorso è indetto dal presidente del Consiglio di Stato nei primi quattro mesi dell'anno. I vincitori del concorso conseguono la nomina con decorrenza dal 31 dicembre dell'anno precedente a quello in cui è indetto il concorso stesso

Il personale del Consiglio concorre a formare le sette sezioni in cui è organizzato; le prime quattro sezioni hanno funzioni consultive. La quarta sezione consultiva, istituita con la Legge 15 maggio 1997, n. 127, si occupa di esaminare gli schemi di atti normativi per i quali il parere del Consiglio di Stato è prescritto dalla legge o è comunque richiesto dall'amministrazione. Inoltre, la stessa sezione, su richiesta del Presidente del Consiglio dei ministri, esamina gli schemi di atti normativi dell'Unione europea. Le rimanenti tre sezioni svolgono le funzioni giurisdizionali assegnate al Consiglio. Le sezioni consultive sono composte da due Presidenti ed almeno nove consiglieri, mentre le sezioni giurisdizionali sono composte da due Presidenti ed almeno dodici consiglieri.

Gli organi interni del Consiglio di Stato sono: il Consiglio di Presidenza, il Presidente, il Presidente aggiunto, il Segretario generale, l'Adunanza generale (in sede consultiva) e l'Adunanza plenaria (in sede giurisdizionale).

Con l'entrata in vigore della Costituzione fu istituito, in base all'art. 23 dello Statuto della Regione siciliana, dal decreto legislativo 6 maggio 1948, il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione siciliana (C.G.A.R.S.). A tale organo furono attribuite le stesse identiche funzioni -consultive e giurisdizionali- del Consiglio di Stato, ma limitatamente agli atti delle Autorità amministrative della Regione Sicilia.
Di recente, il C.G.A.R.S. è stato oggetto di riforma legislativa, introdotta con D.Lgs. 373/2003.

Funzioni

Le attribuzioni del Consiglio di Stato, come s'è visto, si distinguono in:

• Consultive
• Giurisdizionali

Attribuzioni consultive

Nell'espletamento della sua funzione consultiva, il Consiglio di Stato fornisce pareri preventivi circa la regolarità e la legittimità, il merito e la convenienza degli atti amministrativi dei singoli ministeri, del Governo come organo collegiale o delle Regioni.

I pareri possono essere facoltativi o obbligatori.

I pareri facoltativi possono essere richiesti dalla Pubblica Amministrazione, nel caso lo ritenga opportuno. Essi non sono mai vincolanti: l'Amministrazione richiedente, può sempre discostarsi dandone motivazione. Sono sempre facoltativi i pareri richiesti dalle Regioni.

In altri casi la Pubblica Amministrazione deve richiedere un parere al Consiglio di Stato. Si parla allora di pareri obbligatori. Ai sensi della L. 127/97, il parere del Consiglio è obbligatorio per:

• l'emanazione di atti normativi (regolamenti) del Governo o dei singoli ministeri;
• l'emanazione dei testi unici;
• la decisione sui ricorsi straordinari al Presidente della Repubblica;
• l'approvazione degli schemi generali di contratti-tipo, accordi e convenzioni predisposti dai Ministeri.

La stessa legge 127/97 ha abrogato ogni diversa disposizione legislativa che preveda il parere del Consiglio di Stato in via obbligatoria, tenendo fermo il combinato disposto dell'articolo 2, comma 3, della L. 23 agosto 1988, n. 400, e dell'articolo 33 del testo unico delle leggi sul Consiglio di Stato, approvato con r.d. 26 giugno 1924, n. 1054.

I pareri obbligatori si distinguono, inoltre, in vicolanti o non vincolanti, a seconda che l'Amministrazione richiedente, in sede di emanazione dell'atto per il quale è stato emesso il parere, sia tenuta o meno a seguirli.

Attribuzioni giurisdizionali

In sede giurisdizionale il Consiglio di Stato ha solo funzione di tutela nei confronti degli atti di pubblica amministrazione. In particolare, il Consiglio di Stato è il Giudice di secondo grado della giustizia amministrativa, ovvero il Giudice d'appello avverso le decisioni dei TAR (Tribunale Amministrativo Regionale). Il Consiglio di Stato, inoltre, svolge funzioni di Giudice in unico grado in sede di giudizio di ottemperanza, ovvero in quel giudizio teso ad ottenere che una Pubblica Amministrazione esegua una sentenza emessa dal Giudice ordinario o dal Consiglio di Stato stesso; tuttavia, quando il giudizio di ottemperanza riguarda l'esecuzione di una sentenza emessa da un TAR che sia stata confermata in dal Consiglio di Stato in grado di appello è competente il TAR stesso che l'ha emessa. Per le decisioni assunte dal Consiglio di Stato nelle sue funzioni giurisdizionali è ammesso ricorso alla Corte di Cassazione unicamente per motivi inerenti la giurisdizione.

Deliberazioni

Le deliberazioni delle sezioni consultive del Consiglio sono valide se sono state adottate con la presenza di almeno quattro consiglieri della sezione, mentre quelle delle sezioni giurisdizionali sono valide se oltre ad essere presenti almeno quattro consiglieri è presente anche uno dei due Presidenti di sezione.

Collegamenti esterni

• Giustizia Amministrativa