Utente:Federica Casa/Commissione tributaria

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Storia

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La riforma del 1992

L'ultima riforma del sistema di giustizia tributaria risale al 1992, operata con i d.lgs. 31 dicembre 1992 n. 545 e 546, tuttora in vigore. Tale riforma ha accentuato ulteriormente il carattere giurisdizionale delle commissioni tributarie (anche sul piano lessicale: oggi, infatti, si parla di "giudici tributari", non più di "membri delle commissioni", e di "sentenza", non più di "decisione"), con maggiori garanzie di indipendenza per componenti, anche grazie all'introduzione di un organo di autogoverno, e norme di procedure ancor più vicine a quelle del processo civile. Il giudizio di primo grado è riservato alle commissioni provinciali, il giudizio d'appello a quelle regionali.

Critiche

INTRODUZIONE

Le Commissioni tributarie, da tempo, presentano punti di criticità. Il processo tributario è considerato arretrato e di durata eccessiva, tant'è che quasi la metà delle pendenze in Cassazione è costituita da ricorsi in materia tributaria. La metà di essi viene poi accolta: ciò spiega la qualità inadeguata delle sentenze pronunciate dalle Commissioni tributarie. Si individuano varie patologie:

• le Commissioni tributarie sono affidate a esponenti della magistratura onoraria italiana, lavoratori “part-time” selezionati mediante concorso per altri titoli e retribuiti in modo irrisorio;
• il Ministero dell’Economia e delle Finanze (MEF) gestisce sia l’organizzazione sia la gestione di sedi e risorse. Ciò comporta la compromissione dei principi di cui all’art 111 Cost (terzietà e imparzialità del giudice) dato che, in questo modo, il sistema-giustizia viene amministrato da una delle parti che compaiono in giudizio;
• sorge un conflitto di interessi quando i giudici tributari di merito assumono anche la funzione di giudici presso la Sezione tributaria di Cassazione.

LA QUESTIONE DELLA RETRIBUZIONE

È recente, ma nello stesso tempo datata, la querelle sui compensi dei giudici tributari, che sovente si sono lamentati dei loro “risibili” importi. Una delle principali critiche mosse riguarda gli aspetti “qualitativi”: andrebbe, infatti, favorita una professionalizzazione delle figure giudicanti. Circa la necessità del possesso delle cognizioni necessarie, ai fini dello svolgimento della funzione giurisdizionale nel processo tributario, è stato ipotizzato in dottrina che, nel rispetto dell'art. 102 della Costituzione, "ben si può subordinare l'accesso agli organi della giustizia tributaria al superamento di un concorso (non più per soli titoli, ma anche e soprattutto), per esami".

Ciò appare incompatibile rispetto all’attuale sistema, anche in conseguenza alla retribuzione dei magistrati tributari. La questione della retribuzione è da anni oggetto di critiche da parte degli operatori del settore: giudici "laici", pur rappresentando una grande porzione di magistratura tributaria, vengono retribuiti in modo irrisorio e non godono nemmeno delle tutele minime riconosciute ad altre categorie di lavoratori. Per non parlare della mancanza di tutele contributive o assicurative di ogni genere, ben potendosi questi definire dei “precari della giustizia”.

Oggi, la giustizia tributaria si avvale di giudici onorari, a tempo parziale, nominati solo per titoli e pagati dal Ministero stesso con importi esigui rispetto agli altri magistrati onorari. A questi spetta un compenso fisso lordo mensile così composto:

• 495 euro per il Presidente della Commissione;
• 443 euro per i Presidenti di Sezione;
• 417 euro per i Vice Presidenti di Sezione;
• 391 euro per i Giudici.

Si somma a ciò un compenso variabile di 26 euro (lordo) a sentenza depositata + 11,50 euro (lordo) per il relatore. I compensi variabili rimangono invariati nella misura pari a 93 euro a sentenza, da suddividere tra Presidente del Collegio e Giudici. In definitiva, il MEF al Giudice tributario corrisponde:

• 15 euro netti a sentenza depositata per il relatore;
• zero euro per le sospensive;
• 1,50 euro per rimborso spese forfettario onnicomprensivo, anche se il giudice tributario esercita fuori regione.

La materia tributaria è talmente difficile e complessa che non può più essere lasciata “a un lodevole volontariato”, come sostiene il Prof. Enrico De Mita, su Il Sole 24 Ore del 15 settembre 2021.

LA DIPENDENZA DAL MEF

Un’ulteriore critica è quella mossa alla dipendenza della giustizia tributaria dal MEF (Ministero dell’Economia e delle Finanze), anziché dal Ministero della Giustizia, circostanza che rappresenta una differenziazione rispetto alla magistratura ordinaria e che ne mina l’indipendenza e l’autonomia. Dallo stesso MEF dipende anche una delle due principali parti in causa, ovvero l’Agenzia delle Entrate. Conseguentemente, se impositore e giudicante sono della stessa famiglia, è difficile che un tale istituto abbia seguito. Infatti, la terzietà del giudicante è imprescindibile, in ogni contesto giudiziario o prodromico.

MANCANZA DI UNIFORMITA’ E NUOVE PROSPETTIVE

Se si analizzano le decisioni dei giudici fiscali, è facile imbattersi in orientamenti contrastanti che, a volte, non ritrovano l’uniformità neppure dopo che a pronunciarsi sono state la Corte di Giustizia dell'Unione Europea o la Corte di Cassazione. Inoltre, sono frequenti le difformità tra le decisioni delle Commissioni tributarie provinciali e di quelle regionali e accade anche che i giudici di una stessa Commissione propendano per soluzioni differenti. Si tratta di un fenomeno che, secondo Antonio Damascelli, presidente di Uncat (l’Unione nazionale camere avvocati tributaristi), «mina la certezza del diritto, crea confusione e incertezza tra gli operatori e ha l’effetto di generare ulteriore contenzioso».

Il fenomeno affonda le radici in un sistema che «deve cambiare in profondità», afferma Damascelli. Il modello attuale, con le Commissioni tributarie composte in parte da magistrati togati (che si occupano perlopiù non di questioni fiscali o a riposo) e in parte da magistrati onorari (tra cui funzionari e professionisti) «va superato: occorre puntare - prosegue - a un giudice professionale, non “part time”, terzo e imparziale».

In conclusione, Gli avvocati tributaristi, ma prima ancora i cittadini-contribuenti, hanno bisogno di un intervento di riforma organico e sistematico della disciplina del processo tributario (1), soprattutto al fine di garantire la terzietà dell’organo giudicante e degli uffici di segreteria dello stesso, per i quali non è più tollerabile una dipendenza economica e funzionale dal MEF (Ministero Economia e Finanze), ovvero sostanzialmente dalla controparte dei contribuenti, nei giudizi tributari, come l’Unione Nazionale degli Avvocati Tributaristi (UNCAT) ha più volte chiesto.

Progetti di riforma

Le riforme tributarie si pongono come obiettivi principali la professionalizzazione delle figure giudicanti, la retribuzione dei magistrati tributari, l’inserimento di corsi di formazione e aggiornamento e la terzietà del giudicante. Tre sono i denominatori comuni a tutte le riforme che si possono individuare .

• In primo luogo, esse possono essere autonomiste. Il loro obiettivo è quello di organizzare la giustizia tributaria in modo che questa venga gestita dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri.

• Poi, abbiamo un’accezione più unitaria. Qui, il Ministero della Giustizia è colui che si occuperà di organizzare e gestire la giustizia tributaria. Si avrebbero le sezioni specializzate presso i Tribunali e le Corti d’Appello.

• Infine, una soluzione giuscontabilista, con l’assegnazione alla Corte dei Conti.

ULTIME PROPOSTE

Il 28 maggio 2020 è stata presentata una proposta con legge ordinaria. La proposta è DEL BASSO DE CARO: "Delega al Governo per la riforma della giustizia tributaria" (2526) nel quale si propone di trasferire ogni funzione già attribuita a al giudice tributario, ivi compresa la gestione del personale amministrativo di supporto alla stessa, alla Presidenza del Consiglio dei Ministri. Le diverse componenti giudicanti devono fondersi in un corpo omogeneo e professionale che diventi una vera e propria magistratura di ruolo. Nel dettaglio:

• conferma in ruolo, fino a esaurimento del ruolo, dei presidenti e dei vicepresidenti di sezione nonché dei giudici tributari in servizio alla data di entrata in vigore della presente legge
• l’indizione di un concorso pubblico per titoli ed esami per l’assunzione di nuovi giudici in caso di vacanze di organico;
• l’indizione di un apposito concorso interno per titoli ed esami per la nomina dei presidenti dei tribunali tributari e delle corti d’appello tributarie e dei presidenti e dei vicepresidenti di sezione dei tribunali tributari e delle corti d’appello tributarie;
• prevedere per le funzioni svolte un compenso fisso mensile equo, adeguato e commisurato alla funzione svolta, rispetto al quale siano corrisposti anche i relativi oneri contributivi, nonché un compenso variabile legato alla produttività di ciascun tribunale tributario e di ciascuna corte d’appello tributaria
• istituire presso i tribunali tributari e le corti d’appello tributarie una o più sezioni specializzate per materia e per giudizi superiori all’importo di 250.000 euro, calcolato al netto di eventuali sanzioni e interessi;
• istituire il giudice monocratico tributario, limitatamente al primo grado di giudizio, per le cause senza valore ovvero con valore, calcolato al netto di eventuali sanzioni e interessi, non superiore a 5.000 euro;
• le sentenze emesse dal giudice monocratico tributario possano essere appellate innanzi alla corte d’appello tributaria;
• difesa personale dinanzi al giudice monocratico tributario e dinanzi alle corti d’appello tributari
• confermare i meccanismi di mediazione tributaria e gli istituti deflativi del contenzioso vigenti
• percorsi di formazione permanente per i giudici tributari assunti
• trasferire le funzioni in materia di giustizia tributaria già attribuite al Ministero dell’economa e delle finanze, compresa la gestione del personale amministrativo, alla Presidenza del Consiglio dei ministri.

Vi sono inoltre due progetti avanzati dalla Commissione interministeriale per la riforma della giustizia tributaria , istituita con decreto emanato dal Ministro della giustizia e dal Ministro dell’economia e delle finanze il 14 aprile 2021 ai fini di vagliare possibili interventi normativi sulla questione delle Commissioni Tributarie.

Proposta 1 - firmatari: Massimo Antonini, Pietro Bracco, Clelia Buccico, Gianni De Bellis, Andrea Giovanardi, Sebastiano Maurizio Messina, Livia Salvini, Maria Vittoria Serranò

• Nomina dei giudici di primo grado: per quanto riguarda la nomina dei giudici per il primo grado di giudizio viene proposta la modifica della disciplina di accesso ai ruoli giudicanti delle Commissioni tributarie con l’introduzione di limiti di età e per coloro che non appartengono alle magistrature il requisito di titoli professionali e di studio
• Nomina dei giudici di secondo grado: per quanto riguarda invece la nomina dei giudici per il secondo grado di giudizio viene proposta Istituzione di un’apposita sezione per le liti di valore superiore a € 25.000 e in materia di classamento catastale, doganale e accise, composta da soli magistrati togati a tempo pieno e di avvocati, commercialisti o professori a tempo qualora soddisfino determinati requisiti. (secondo me include già la parte inquadramento)
• Viene proposto il criterio dell’anzianità di anni 8 nel ruolo esercitato in primo grado per l’accesso al secondo grado e la necessità dello svolgimento della funzione di giudice per un periodo temporale non inferiore a tre anni e non superiore a sei anni.
• Il processo sarebbe caratterizzato invece da due gradi di giudizio il primo grado presso le Commissioni tributarie provinciali, il secondo presso le Commissioni Tributarie regionali. Inoltre la Commissione provinciale potrà formulare una proposta transattiva e conciliativa alla prima udienza (o fino al termine della fase istruttoria) con eventuali ricadute sulla statuizione in ordine al regime delle spese di lite.
• La Competenza del Ministero dell’Economia e delle Finanze rimarrebbe invariata con la previsione della nomina del Presidente della sezione di nuova istituzione in appello nelle Commissioni Tributarie regionali con bacino di utenza superiore al 1.500.000 di abitanti.
• Per la Corte di Cassazione questa otterrebbe l’assegnazione alla sezione tributaria della Corte dei magistrati del Massimario applicati da più di due anni, previa valutazione del CSM.

Proposta 2 - firmatari: Margherita Cardona Albini, Enrico Manzon, Domenico Pellegrini, Luca Varrone, Glauco Zaccardi

• Nomina dei giudici di primo grado: per quanto riguarda la nomina dei giudici per il primo grado di giudizio viene proposto l’accesso mediante concorso pubblico per esami, riservato a laureati in giurisprudenza con una riserva di posti per i giudici tributari in servizio da almeno 6 anni provvisti di laurea in giurisprudenza o economia.
• Nomina dei giudici di secondo grado: per quanto riguarda invece la nomina dei giudici per il secondo grado di giudizio si prevede la nomina di soli giudici togati a tempo pieno, che hanno optato per il passaggio alla magistratura tributaria in via definitiva oppure in posizione di fuori ruolo per almeno 4 anni. Ciò fino al passaggio in appello (circa 8 anni) dei nuovi magistrati tributari assunti per concorso.
• Per liti fino a 3000 € queste sarebbero attribuite in primo grado alla competenza di un giudice onorario monocratico, non togato.
• Si prevederebbe un obbligo di formazione continua dei giudici che sarebbero giudici professionali e a tempo pieno
• L’organo andrebbe a ridursi con la previsione che i nuovi giudici siano inizialmente impiegati in collegi a composizione mista con gli attuali giudici onorari.
• Il processo sarebbe caratterizzato da due gradi di giudizio, il primo presso i Tribunali tributari, il secondo presso le Corti d’Appello tributarie. Sarebbe inoltre previsto l’eventuale accorpamento di Tribunali di province confinanti e la possibilità per Tribunali e Corti d’Appello di formulare una proposta conciliativa fino alla prima udienza
• Il Ministero dell’Economia e delle Finanze sarebbe responsabile dell’organizzazione e della gestione dei Tribunali tributari e delle Corti di Appello tributarie sarebbe riformato inoltre il Consiglio di Presidenza della giustizia tributaria.
• Sarebbe istituita una sezione ordinaria specializzata tributaria per la Corte di Cassazione