Autorizzazione a procedere

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L'autorizzazione a procedere, nell'ordinamento processuale italiano, è un permesso di svolgere un'azione penale rilasciato dall'autorità competente.

Si tratta di un istituto immunitario che assoggetta il procedimento penale all'atto autorizzatorio di un organo non giurisdizionale.

Storia[modifica | modifica wikitesto]

In Italia, per il caso dell'autorizzazione a procedere del parlamentare[1], la revisione costituzionale del 1993 ha soppresso l'istituto, che era durato mezzo secolo di periodo repubblicano e un secolo di periodo statutario.

In quell'ordinamento erano fatti salvi soltanto i casi specificatamente individuati dalla legge come causa di mandato di cattura obbligatorio per flagranza; fuori di essi, quando l'autorizzazione a procedere era necessaria per consentire la misura cautelare da parte del PM, ma non era stata ancora concessa dalla Camera di appartenenza del parlamentare, non ne poteva essere né disposto il fermo, né alcuna delle misure cautelari personali. Dalla più generale inibizione a compiere qualsiasi atto di accertamento - della penale responsabilità del parlamentare che la pubblica accusa assumeva responsabile di un illecito - discendeva che il suo interrogatorio poteva essere effettuato soltanto con il suo consenso. L'autorizzazione a procedere, dopo la sua concessione, non poteva essere revocata, ma la prassi parlamentare ammetteva che fosse concessa per un titolo di reato diverso da quello prospettato dal magistrato richiedente[2].

Il problema dell'autorizzazione a procedere, che ha dato luogo alla polemica montante nell'opinione pubblica nel periodo di Tangentopoli, deriva dalla scarsa propensione dei Parlamenti italiani ad accordare in via di principio l'autorizzazione, riservando la concessione solo a casi eccezionali. Là dove non vige questa prassi, come in Germania, l'istituto dell'autorizzazione resta saldo.

Al contrario, in Italia i dati[3] relativi alle autorizzazioni a procedere presentate dal 1948 al 1993 dimostrano un'evidente tendenza ad abusare della facoltà di non concedere l'autorizzazione a procedere:

Legislatura Presentate Concessioni
I 172 27
II 94 1
III 58 7
IV 75 5
V 69 4
VI 159 40
VII 67 27
VIII 103 42
IX 83 21
X 112 12
XI 233 76

La casistica concreta dei reati propriamente connessi con l'attività politica tra quelli su cui s'è esercitata, prima del 1993, la giurisprudenza delle Giunte parlamentari, prima che fosse soppressa l'autorizzazione a procedere, offre questi dati.

A puro titolo di esempio, la X Legislatura del Senato della Repubblica registra:

  1. tra i reati contro la pubblica amministrazione ovvero del pubblico amministratore: sette richieste per abuso d'ufficio, tre per concussione, una per corruzione, una per corruzione per atto contrario ai doveri d'ufficio, una per falso ideologico del privato, nove per falso ideologico del pubblico ufficiale, una per falso materiale del privato, tre per falso materiale del pubblico ufficiale, quattordici per interesse privato in atti d'ufficio, sette per omissione d'atti d'ufficio, quattro per peculato; tre per violazione del finanziamento pubblico ai partiti, due per violazione delle norme sulle acque; una per adulterazione di sostanze alimentari; una per contravvenzione alle disposizioni antisismiche, uno per deturpamento di bellezze naturali, tre per contravvenzione alle norme sulla edificabilità dei suoli; una per reati edilizi; una per esercizio di telecomunicazioni senza concessioni; due per interruzione di pubblico servizio; una per omessa denuncia di reato;
  2. tra i reati di opinione o connessi con pubbliche manifestazioni: quattro per diffamazione, ventinove per diffamazione a mezzo stampa; tre per ingiuria, cinque per oltraggio a pubblico ufficiale; una per riorganizzazione del disciolto partito fascista; una per blocco stradale; due per calunnia; una per istigazione a delinquere; due per minaccia; una per rifiuto di indicazioni sull'identità personale; una per riunione in luogo pubblico senza preavviso; una per resistenza a pubblico ufficiale;
  3. tra i reati comuni: una per associazione a delinquere di stampo mafioso; due per associazione a delinquere semplice; una per abbandono di minore; due per danneggiamento; una per delitto colposo di danno; una per violazione di norme sull'igiene del lavoro; una per incendio; una per lesioni personali colpose; una per omessa tenuta di scritture contabili e di ritenute d'acconto; due per omesso versamento di ritenute d'imposta; una per inosservanza di norme di polizia portuale; una per violazione di norme di protezione sanitaria dei lavoratori; due per violazione di norme sullo smaltimento dei rifiuti; una per simulazione di reato; tre per truffa; una per truffa ai danni dello Stato; una per violazione di norme sulla gravidanza.

Abolita nel 1993, l'autorizzazione a procedere non ha esaurito i casi di abuso dello strumento immunitario: esso è proseguito con la dilatazione dei casi di insindacabilità per le opinioni espresse ed i voti dati, nonché con la parte residua dell'articolo 68 comma secondo della Costituzione (la quale stabilisce che solo previa autorizzazione della Camera di appartenenza i parlamentari possono essere arrestati o sottoposti a perquisizione personale o domiciliare, ad ispezione personale, a ricognizione, a individuazione di persone e di cose, a confronto) e con il nuovo terzo comma del medesimo articolo 68 (obbligo di autorizzazione della Camera di appartenenza per essere sottoposti ad intercettazioni di conversazioni o comunicazioni e a sequestro di corrispondenza). Quando occorre eseguire nei confronti di un membro del parlamento le suindicate misure, l'autorità competente richiede l'autorizzazione della Camera alla quale il soggetto appartiene.

È stata anche dilatata la guarentigia del legittimo impedimento di alcuni appartenenti al ceto politico, ma questa legislazione (lodo Schifani e lodo Alfano) è stata in seguito dichiarata incostituzionale dalla Corte costituzionale nella parte relativa ai "processi penali nei confronti delle alte cariche dello Stato", nel primo caso con sentenza 13-20 gennaio 2004, n. 24[4].

Note[modifica | modifica wikitesto]

  1. ^ Altre autorizzazioni a procedere erano state caducate dalla Corte costituzionale già in precedenza (sentenza n. 4 del 1965): segnatamente quella ministeriale nei confronti dell'azione penale intrapresa nei confronti dell'agente di polizia, prevista nel codice Rocco, il cui art. 16 c.p.p. stabiliva che «non si procede senza autorizzazione del Ministero della giustizia contro gli ufficiali od agenti di pubblica sicurezza o di polizia giudiziaria o contro i militari in servizio di pubblica sicurezza, per fatti compiuti in servizio e relativi all’uso delle armi o di un altro mezzo di coazione fisica. - La stessa norma si applica alle persone che legalmente richieste hanno prestato assistenza. - L’autorizzazione è necessaria per procedere tanto contro chi ha compiuto il fatto, quanto contro chi ha dato l’ordine di compierlo». Anche l’art. 22 della legge comunale e provinciale (r.d. n. 383/1934) disponeva che «il Prefetto o chi ne fa le veci non possono essere chiamati a rendere conto dell’esercizio delle loro funzioni, fuorché dalla superiore autorità governativa, né sottoposti a procedimento, per alcun atto del loro ufficio, senza autorizzazione del Re, previo parere del Consiglio di Stato, tranne il caso di imputazione di reati elettorali»; il beneficio dell’autorizzazione a procedere era poi esteso al podestà ed a chi ne faceva le veci (art. 51), al presidente ed al vice presidente della provincia (art. 121), al governatore di Roma ed a chi ne faceva le veci (art. 356).
  2. ^ R. Orlandi, Aspetti processuali dell’autorizzazione a procedere, Giappichelli, Torino 1994, ricorda che la dottrina la considerava idonea a «limitare i propri effetti al perseguimento di determinati reati, così che l’ostacolo processuale continui a sussistere in ordine ad altri profili di illecito [...] si può dire tutt’al più che tale diniego postula una valutazione della qualifica giuridica. Ma questa facoltà non è di per sé preclusa all’organo politico. Altro infatti è sussumere un fatto sotto la relativa qualifica; altro stabilire che quel fatto non debba essere perseguito se qualificato in un certo modo: ad esempio per un asserito eccesso di zelo accusatorio nell’individuazione del titolo di reato». Tale interpretazione fu contestata in ordine alle votazioni della Camera dei deputati, il 29 aprile 1993, sull'autorizzazione a procedere richiesta dai magistrati contro Bettino Craxi: essi contestarono a Camera e Senato di abusare dei propri poteri, distinguendo fra gli addebiti enunciati nella richiesta di autorizzazione a procedere; l’obiezione fu oggetto di due conflitti sollevati contro la Camera, il 19 maggio 1993, dalla Procura della Repubblica presso il tribunale di Milano, ma vennero caducati - per cessazione della materia del contendere - quando sopravvenne la modifica dell’articolo 68 Cost. con l'abrogazione dell'autorizzazione a procedere.
  3. ^ V. Giampiero Buonomo, Lo scudo di cartone, Rubbettino Editore, 2015, p. 86
, ISBN 9788849844405.
  4. ^ Per G. Buonomo, op. cit., p. 173, "la tragicomica vicenda delle leggi ad personam ha avuto il vantaggio di sollecitare, dalla giurisprudenza costituzionale, alcuni interessanti elementi di chiarezza" sul sistema delle immunità in Italia

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