Decreto-legge

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Un decreto-legge[1][2] (pl. decreti-legge e abbreviato in d.l.), anche scritto decreto legge,[3][4][5] nell'ordinamento giuridico italiano, è un atto normativo di carattere provvisorio avente forza di legge, adottato in casi straordinari di necessità e urgenza dal Governo, ai sensi dell'art. 77 della Costituzione della Repubblica Italiana.

Entra in vigore immediatamente dopo la pubblicazione in Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana, ma gli effetti prodotti sono provvisori, perché i decreti-legge perdono efficacia sin dall'inizio se il Parlamento non li converte in legge entro 60 giorni dalla loro pubblicazione. È inoltre regolato ai sensi dell'art. 15 della legge 23 agosto 1988, n. 400. Talvolta viene definito anche come "decreto catenaccio".[2]

Natura giuridica dell'atto[modifica | modifica sorgente]

La dottrina è divisa sulla qualificazione di queste fonti tra le "fonti-atto" o tra le "fonti-fatto": si ritiene prevalentemente che il decreto-legge sia una fonte-atto di rango primario, ma alcuni autorevoli studiosi (tra gli altri, Carlo Esposito e Pierfrancesco Grossi) ritengono che si tratti di una fonte-fatto di diritto scritto.[6]

Secondo questa seconda teoria minoritaria, il decreto-legge sarebbe di per sé illegittimo, in quanto nato extra ordinem, ossia in deroga alla riserva della potestà legislativa alle Camere ex art. 70 Cost. ed al disposto sui cosiddetti "decreti delegati" (art. 77 comma 1 Cost.). Tale deroga sarebbe giustificata da motivi di necessità ed urgenza, ed in questo senso sarebbe pienamente comprensibile la necessaria conversione del decreto-legge in legge, pena una vera e propria inesistenza giuridica dell'atto. Inoltre, in quest'ottica sarebbe giustificata la particolare disposizione dell'art. 77 comma 2 Cost., che prevede che il Governo adotti il decreto "sotto la sua responsabilità".[6] Secondo questa peculiare prospettiva, non accettatata dalla dottrina maggioritaria, la conversione del decreto legge equivarrebbe ad una convalida.

La legge di conversione del decreto sarebbe invece una fonte-atto di diritto non scritto, in quanto rinvia interamente al testo del decreto-legge.[7]

Procedimento legislativo[modifica | modifica sorgente]

Il decreto-legge deve essere deliberato dal Consiglio dei ministri, emanato dal Presidente della Repubblica e immediatamente pubblicato sulla G.U. Il giorno stesso della pubblicazione, il decreto-legge deve essere presentato alle Camere, che, anche se sciolte, sono appositamente convocate e si riuniscono entro 5 giorni: infatti la conversione del decreto-legge rientra tra i poteri delle Camere in regime di "prorogatio". Presentato il decreto-legge il Governo chiede al Parlamento di produrre la legge di conversione, per cui il decreto-legge viene presentato come allegato di un disegno di legge.

Il procedimento di conversione presenta, rispetto al procedimento legislativo ordinario, alcune variazioni, introdotte nei regolamenti parlamentari. In parte esse sono dettate dall'esigenza di assicurare in tempi certi e brevi di approvazione del disegno di legge, in parte all'esigenza di consentire alle Camere di svolgere un controllo attento sulla sussistenza dei presupposti della necessità e urgenza.

Quanto all'aspetto più interessante, i meccanismi apprestati dalla Camera e dal Senato sono venuti differenziandosi. Il regolamento del Senato prevede ancora il parere obbligatorio espresso preliminarmente dalla Commissione affari costituzionali sulla sussistenza dei requisiti di necessità e urgenza. Alla Camera invece è stato tolto il parere preventivo della Commissione affari costituzionali, seguendo un "filtro" più complesso:

  • innanzitutto, nella relazione del Governo, che accompagna il disegno di legge di conversione, deve essere dato conto dei presupposti di necessità e di urgenza per l'adozione del decreto-legge; inoltre vengono descritti gli effetti attesi dalla sua attuazione e le conseguenze delle norme da esso recate sull'ordinamento;
  • il disegno di legge è sottoposto, oltre che alla commissione referente competente, al Comitato per la legislazione. La legge 400/1988 dispone infatti che il decreto-legge debba contenere misure di immediata applicazione e il loro contenuto deve essere specifico, omogeneo e corrispondente al titolo: al Comitato è quindi affidato il compito di rendere effettiva questa disposizione.

Il sindacato sulla necessità e l'urgenza dell'atto è di natura prettamente politica, tuttavia è accaduto che la Corte costituzionale (sentenza n° 171 del 2007)[8] abbia dichiarato incostituzionale un comma di un decreto in materia di enti locali per mancanza dei requisiti di necessità e urgenza.[6]

Eventuale decadenza e casi di sanatoria[modifica | modifica sorgente]

I decreti-legge, se non convertiti in legge entro 60 giorni, perdono efficacia sin dall'inizio. La perdita di efficacia del decreto-legge è chiamata "decadenza". Infatti, la decadenza travolge tutti gli effetti prodotti dal decreto-legge. Quando il decreto entra in vigore, esso è pienamente efficace e va applicato; ma se decade, tutto ciò che si è compiuto in forza di esso è come se fosse stato compiuto senza una base legale. Tutti gli effetti prodotti vanno eliminati perché costituiscono, una volta persa la base legale, degli illeciti.

L'art. 77 della Costituzione appresta due strumenti attraverso i quali è possibile trovare una soluzione:

  1. la legge di sanatoria degli effetti del decreto-legge decaduto (art. 77 ultimo comma).[6] Si tratta di una legge riservata alle Camere con cui si possono regolare i rapporti giuridici sorti sulla base dei decreti non convertiti. Ovviamente, attraverso questo strumento è il Parlamento a risolvere il nostro problema. Vanno considerati due aspetti:
    • innanzitutto il Parlamento, quando decida di non convertire il decreto-legge, non è affatto tenuto ad approvare la legge di sanatoria. Si tratta di una decisione politica, come tale libera e non affatto indipendente della scelta, di coprire o meno la responsabilità del Governo;
    • in secondo luogo non è una soluzione tecnicamente praticabile sempre e comunque. Il Parlamento può appunto regolare i rapporti giuridici sorti, ma nel rispetto dei principi costituzionali e, in particolare, del principio di eguaglianza, cioè del divieto di trattare situazioni eguali in maniera diversa e situazioni diverse in maniera eguale.
  2. l'altro strumento è quello della responsabilità giuridica del Governo (art. 77 secondo comma), nei suoi vari tipi:
    • responsabilità penale, poiché i ministri rispondono singolarmente degli eventuali reati commessi con l'emanazione del decreto-legge;
    • responsabilità civile, perché i ministri rispondono solidalmente degli eventuali danni prodotti ai terzi ex articolo 2043 del cod. civ.: "qualunque fatto doloso o colposo, che cagiona ad altri un danno ingiusto, obbliga colui che ha commesso il fatto a risarcire il danno";
    • responsabilità amministrativo-contabile: i ministri che hanno espresso voto favorevole al decreto-legge rispondono solidalmente degli eventuali danni prodotti allo Stato, il cosiddetto "danno erariale"; se lo Stato ha dovuto risarcire il danno subito dal terzo, per la responsabilità civile solidale appena accennata, si deve rivalere sui ministri.

Effetti perversi sulle tempistiche del processo legislativo ordinario[modifica | modifica sorgente]

Il decreto-legge, mosso dall'esigenza di anticipare gli effetti del provvedimento senza attendere i tempi di procedimento parlamentare, ha provocato il rafforzamento della sua causa, cioè ha fatto ulteriormente allungare i tempi medi dell'iter parlamentare. Più si allungano i tempi dell'iter parlamentare, più si fa necessario adottare i provvedimenti urgenti del decreto-legge; e viceversa. Quindi vi è un aumento inesorabile del ricorso al decreto-legge.

Prassi e incostituzionalità della reiterazione dei decreti-legge[modifica | modifica sorgente]

Se il decreto-legge è adottato per varare una disciplina complessa, per la quale il procedimento legislativo ordinario sarebbe stato troppo dispersivo, è assai improbabile che 60 giorni bastino all'esame parlamentare. Così è invalsa la prassi, dubbiamente costituzionale, della reiterazione del decreto-legge: alla scadenza dei 60 giorni il Governo emana un nuovo decreto-legge, che riproduce senza o con minime variazioni quello precedente, ormai scaduto, e ne sana gli effetti attraverso meccanismi diversi, il più comune dei quali è la retroazione degli effetti del decreto-legge reiterante, all'entrata in vigore del decreto reiterato.

Né il sistema politico, né le istituzioni parlamentari sono riuscite a bloccare il circolo vizioso e invertirne il corso: alcuni decreti-legge sono stati reiterati per ben 23 volte.[6] Alla fine è intervenuta la Corte Costituzionale con la sentenza n° 360 del 1996[9] che ha posto un argine definitivo alla prassi della reiterazione.[6] Giudicata assolutamente incompatibile con la disciplina costituzionale del decreto-legge, la reiterazione è ammissibile soltanto quando il nuovo decreto risulti formato su autonomi motivi di necessità e urgenza, motivi, che in ogni caso, non potranno essere ricondotti al solo fatto del ritardo conseguente dalla mancata conversione del precedente decreto.

Peraltro in passato, in caso di reiterazione di un decreto-legge su cui era in corso un giudizio di legittimità costituzionale presso la Corte costituzionale, la stessa Corte ha ritenuto possibile "trasferire" il giudizio sul testo identico del decreto reiterato.[10]

Abuso della decretazione d'urgenza[modifica | modifica sorgente]

A ogni modo, negli ultimi decenni, a fronte della crisi della legge parlamentare, il decreto-legge continua a essere lo strumento utilizzato dai Governi dei vari colori politici, per utilizzare una corsia preferenziale per fare approvare i propri disegni di legge (cosiddetto abuso del decreto-legge), allontanandosi vistosamente dall'impianto del Costituente, che aveva pensato al decreto-legge quale strumento straordinario per fronteggiare soltanto i casi imprevedibili.

Tipologie di decreti-legge[modifica | modifica sorgente]

Tra le tipologie, informali, di decreti-legge si annoverano:

  • Decreto Milleproroghe: decreto-legge volto a prorogare o risolvere disposizioni urgenti entro la fine dell'anno in corso.
  • Decreto omnibus: decreto-legge contenente norme disparate risalenti a settori e necessità urgenti di diversa tipologia.
  • Decreto sanatoria: volto a sanare gli effetti della decadenza di un precedente decreto-legge non convertito in legge entro la scadenza dei suoi termini.
  • Decreto reiterato: decreto-legge riproposto in identica forma a seguito della scadenza di un primo decreto non convertito in legge. La prassi dei decreti reiterati è stata dichiarata incostituzionale nel 1996.

Note[modifica | modifica sorgente]

  1. ^ decreto - Treccani Portale. URL consultato il 31 agosto 2009.
  2. ^ a b Salvatore Battaglia, Grande dizionario della lingua italiana, vol. IV DAH-DUU, p. 103.
  3. ^ Giacomo Devoto e Gian Carlo Oli. Il dizionario della lingua italiana Devoto-Oli. Casa Editrice Felice Le Monnier S.p.A., Firenze, 1990.
  4. ^ Edizione online del Grande Dizionario Italiano di Gabrielli Aldo, Hoelpi, voce Decreto.
  5. ^ Francesco Sabatini e Vittorio Coletti, Scheda sul vocabolo "decreto" in Il Sabatini Coletti - Dizionario della Lingua Italiana, Corriere della Sera, 2011, ISBN 88-09-21007-7.
  6. ^ a b c d e f Giovanni Guzzetta, Francesco Saverio Marini, Diritto pubblico italiano ed europeo, Giappichelli, Torino, 2011 (III ed.), pp. 108-111.
  7. ^ Giovanni Guzzetta, Francesco Saverio Marini, op. cit., p. 111.
  8. ^ Consulta OnLine - Sentenza Corte cost. n° 171/2007. URL consultato il 22-02-2013.
  9. ^ Consulta OnLine - Sentenza Corte cost. n° 360/1996. URL consultato il 23-02-2013.
  10. ^ Giovanni Guzzetta, Francesco Saverio Marini, op. cit., p. 539.

Bibliografia[modifica | modifica sorgente]

Voci correlate[modifica | modifica sorgente]

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