Commissione parlamentare per le riforme costituzionali

Nella storia della Repubblica italiana, ci furono diversi tentativi di modificare la costituzione, alcuni tentativi vennero fatti costituendo apposite commissioni bicamerali per le riforme istituzionali.

Bicamerale Bozzi (1983-1985)

La Commissione parlamentare per le riforme istituzionali ("Commissione Bozzi") costituita nella IX legislatura

• Istituzione della Commissione
• Attività della Commissione
• Il contenuto della relazione approvata dalla Commissione

- Diritti e libertà fondamentali - Forma di Stato - Forma di Governo - Azionabilità dei diritti e ordinamento giudiziario Istituzione della Commissione

Nelle sedute del 14 aprile 1983, la Camera e il Senato approvarono due analoghi documenti (una risoluzione alla Camera, un ordine del giorno al Senato), con i quali deliberavano di costituire una Commissione bicamerale composta di venti deputati e venti senatori nominati dai Presidenti dei due rami del Parlamento in modo da rispecchiare la proporzione tra i gruppi parlamentari, con il compito di formulare proposte di riforme costituzionali e legislative, nel rispetto delle competenze istituzionali delle Camere e senza interferire sull'iter delle iniziative legislative in corso. L'anticipato scioglimento delle Camere impedì allora di dare attuazione a tali deliberazioni; ma nella IX legislatura, nelle sedute del 12 ottobre 1983, sia la Camera sia il Senato tornavano sull'argomento e approvavano mozioni di analogo contenuto con le quali veniva rinnovata la precedente deliberazione. Si prevedeva in particolare la costituzione, da parte di ciascun ramo del Parlamento, di una Commissione speciale di venti membri e provvista dei poteri attribuiti alle Commissioni in sede conoscitiva. Le due Commissioni così costituite dovevano quindi formare una Commissione bicamerale avente il compito di "formulare proposte di riforme costituzionali e legislative, nel rispetto delle competenze istituzionali delle due Camere, senza interferire nella loro attività legislativa su oggetti maturi ed urgenti, quali la riforma delle autonomie locali, l'ordinamento della Presidenza del Consiglio, la nuova procedura dei procedimenti d'accusa". La Commissione avrebbe dovuto rassegnare le sue conclusioni ai Presidenti delle due Camere entro un anno dalla sua prima seduta. Nelle sedute del 28 e del 29 novembre 1984, rispettivamente, la Camera dei deputati e il Senato della Repubblica prorogavano il termine per la presentazione della relazione conclusiva della Commissione, che scadeva il 30 novembre, di ulteriori 60 giorni. Attività della Commissione

La Commissione bicamerale per le riforme istituzionali, a presiedere la quale i Presidenti delle Camere nominavano il deputato Aldo Bozzi, teneva la sua prima seduta in data 30 novembre 1983. Dopo una discussione preliminare di carattere generale, la Commissione esaminava successivamente i temi concernenti il Parlamento, il Governo, le fonti normative, il Presidente della Repubblica, i partiti, il sistema elettorale; tutti questi argomenti sono stati poi approfonditi dall'Ufficio di Presidenza allargato ai rappresentanti dei gruppi, costituito in gruppo di lavoro per esaminare le proposte che il Presidente avrebbe poi sottoposto alla Commissione plenaria per le scelte definitive. Per i profili costituzionali di un'altra serie di argomenti (giustizia, economia, sindacati e relazioni industriali, libertà e diritti di partecipazione, amministrazione pubblica) sono stati formati gruppi preparatori prima della discussione in Commissione plenaria. La Commissione ha tenuto complessivamente 50 sedute plenarie. L'Ufficio di Presidenza ha tenuto 34 sedute, di cui 33 allargate ai rappresentati dei gruppi. All'esame della relazione conclusiva sono state dedicate 14 sedute del plenum della Commissione. Nella relazione conclusiva (presentata il 29 gennaio 1985) erano formulate le proposte di revisione costituzionale e legislativa per le quali si era manifestato in seno alla Commissione un ampio consenso ed erano riferite le posizioni differenziate o dissenzienti, sui punti per i quali un tale consenso non si era registrato. Complessivamente, la relazione prevedeva la revisione di 44 articoli della Costituzione. La relazione conclusiva della Commissione fu approvata dai componenti della Commissione facenti parte dei gruppi DC, PSI, PRI, PLI, con l'astensione i rappresentanti dei gruppi comunista e socialdemocratico; espressero voto contrario i gruppi MSI-DN, Sinistra indipendente, Democrazia proletaria e Union Valdotaine. Furono inoltre presentate 6 relazioni di minoranza dai membri della Commissione appartenenti agli altri gruppi politici: si tratta delle relazioni aventi come primi firmatari rispettivamente gli on. Russo, Milani, Barbera, Rodotà, Franchi e Riz (*). A seguito della presentazione della relazione, furono depositate in Parlamento da parte di vari gruppi politici una serie di proposte di revisione costituzionale che riprendevano in tutto o in parte le conclusioni formulate dalla Commissione. In particolare l'on. Bozzi si fece promotore di 9 proposte di revisione costituzionale riguardanti l'ordinamento regionale e locale, l'amministrazione della giustizia, il governo dell'economia e i diritti sindacali, la disciplina delle fonti normative e del referendum, il Presidente della Repubblica e il c.d. "semestre bianco", il Governo e la pubblica amministrazione, la composizione e le funzioni delle Camere, i diritti civili e politici. Tali proposte furono assegnate alla Commissione Affari costituzionali della Camera che non ne iniziò l'esame. Gli atti istitutivi sia dei Comitati del 1982 sia della Commissione Bozzi non prevedevano alcun tipo di collegamente diretto tra i lavori di tali organi e l'attività legislativa delle Camere. Pur differenziandosi per modalità istitutive (nel caso dei Comitati intervenne un'intesa tra i Presidenti delle due Assemblee, per la Commissione Bozzi una più impegnativa mozione approvata dalle Camere) e per compiti ad essi affidati (i Comitati avevano funzioni meramente ricognitive delle posizioni dei gruppi in tema di riforme, mentre la Commissione Bozzi disponeva in merito di poteri propositivi), entrambi gli organi avevano mandato di riferire ai Presidenti delle due Camere sui risultati dei propri lavori. Era pertanto esclusa la disponibilità da parte dei Comitati e della Commissione Bozzi sia di poteri referenti nei confronti delle Assemblee parlamentari sia di strumenti di diretto collegamento con i lavori delle competenti Commissioni parlamentari; né erano precisate, da parte degli atti istitutivi di tali organi, particolari modalità per l'inserimento nell'ordine del giorno delle Camere degli argomenti trattati dai Comitati e dalla Commissione Bozzi. Il concreto avvio dell'esame parlamentare dei progetti riguardanti i temi e le proposte oggetto dei lavori dei Comitati e della Commissione bicamerale era quindi sostanzialmente rimesso all'iniziativa dei gruppi politici che allora, come è noto, non raggiunsero un sufficiente accordo in merito. Il contenuto della relazione approvata dalla Commissione

Diritti e libertà fondamentali Il testo approvato dalla Commissione prevede la revisione di alcuni articoli della parte I della Costituzione. In particolare, le modifiche proposte riguardano: a) tutela della salute e dell'ambiente: il tema è affrontato sia nell'articolo 9 che prevede la modifica del secondo comma, introducendo la tutela ambientale e del patrimonio storico - artistico, sia nel primo comma dell'articolo 32, modificato dalla Commissione nel senso di garantire la salubrità degli ambienti di vita e di lavoro, come fondamentali diritti della persona umana; b) libertà di manifestazione del pensiero e mezzi di diffusione: l'articolo 21 nel testo della Commissione prevede che libertà di manifestazione del pensiero può estrinsecarsi anche mediante l'immagine: tale libertà incontra il limite tassativamente previsti dalla legge a tutela dei diritti della persona, ma è sancita l'incensurabilità della manifestazione del pensiero. Viene previsto inoltre che la legge stabilisca provvedimenti adeguati a reprimere le manifestazioni al buon costume nonché a prevenire e reprimere quelle che possano ledere i minori nella formazione della loro personalità. Una disciplina particolare è riservata a tali manifestazioni lesive laddove accengano mediante il mezzo televisivo. La Commissione ha altresì proposto la costituzionalizzazione (articolo 21 bis) del diritto all'informazione (cercare, trasmettere, ricevere informazioni) e dell'accesso: sono però vietati la raccolta e l'uso di informazioni che implichino lesioni dei diritti fondamentali o discriminazioni. Per quanto riguarda la disciplina dei mezzi di comunicazione, il testo dela Commissione (articolo 21 ter) prevede la garanzia del pluralismo dei sistemi informativi, riservando alla legge la disciplina anticoncentrazione, stabilendo la pubblicità della proprietà e dei mezzi di finanziamento della stampa e dei mezzi radiotelevisivi, riconoscendo carattere di preminente interesse generale al servizio pubblico radiotelevisivo e definendo le modalità di istituzione e di esercizio di emittenti private. La legge disciplina inoltre il diritto di rettifica e le condizioni per l'accesso, di singoli o gruppi, al servizio pubblico radiotelevisivo. Estende poi il regime previsto dall'attuale articolo 21 per il sequestro della stampa a tutti i mezzi di diffusione dell'informazione. c) tutela dei disabili: viene introdotto l'articolo 32 bis, rivolto alla tutela dei disabili, promuovendone il recupero e garantendo loro la partecipazione e l'uguaglianza in ogni settore della vita sociale; d) condizioni del lavoratore: rispetto all'attuale impianto dell'articolo 36, viene esplicitato il riferimento al lavoratore di sesso maschile e femminile, sancendo poi il diritto alla esistenza libera e dignitosa anche per la famiglia del lavoratore attraverso misure tributarie e previdenziali. Viene recepito (articolo 37) il principio che le condizioni di lavoro debbano consentire all'uomo ed alla donna l'adempimento delle loro funzioni nella famiglia ed assicurare anche al padre (oltre che alla madre ed al bambino) una particolare ed adeguata protezione. e) organizzazione sindacale e partitica: per quanto riguarda l'attività e l'organizzazione sindacale (articolo 39 nel testo della Commissione) essa deve ispirarsi al metodo democratico: è poi previsto che la legge, per il riconoscimento dell'efficacia erga omnes dei contratti collettivi determina i criteri per l'accertamento della rappresentatività dei sindacati. Per quanto riguarda i partiti, anche per essi è richiesta una struttura interna democratica: è demandata alla legge la disciplina del finanziamento dei partiti in via centrale e periferica nonché le garanzie relative alla partecipazione degli iscritti a tutte le fasi della formazione della volontà politica, al rispetto delle norme statutarie e la tutela delle minoranze. Forma di Stato Elezione e composizione della Camera e del Senato Il progetto di riforma approvato dalla Commissione prevede una riduzione del numero dei deputati e dei senatori, sulla quale sono state presentate numerose proposte non formalizzate nel testo degli articoli 56 e 57. Per quanto riguarda la Camera dei deputati, la modifica principale relativa all'articolo 56 prevede che la ripartizione dei seggi tra le circoscrizioni si effettui dividendo il numero degli abitanti della Repubblica, in base all'ultimo censimento, per il numero dei seggi da assegnare, anziché per il numero fisso di 630, come attualmente previsto. Si prevede, nel nuovo testo dell'articolo 57, che possano diventare senatori di diritto e a vita anche gli ex Presidenti delle Camere per almeno una legislatura e gli ex Presidenti della Corte costituzionale per almeno un mandato presidenziale. Inoltre, si limita il numero complessivo dei senatori a vita a otto: viene così abrogato l'attuale articolo 59. Infine, il nuovo testo dell'articolo 69 prevede che la legge determini i limiti delle spese che i candidati possono affrontare per l'elezione e stabilisca norme adeguate a prevenire e reprimere le violazioni. Funzione legislativa Il nuovo testo dell'articolo 64 richiede per la validità delle deliberazioni delle Camere la maggioranza dei votanti: inoltre ciascuna Camera deve organizzare i lavori secondo il principio della programmazione. Per quanto riguarda la funzione legislativa, essa è esercitata da entrambe le Camere congiuntamente per le leggi costituzionali ed elettorali, sull'organizzazione ed il funzionamento delle istituzioni costituzionali, di bilancio o tributarie, che prevedono sanzioni penali restrittive della libertà personale, che tutelino le minoranze linguistiche, di attuazione degli articoli 7 e 8 della Costituzione, che determinano i principi fondamentali delle leggi cornice, statuti regionali, conversione di decreti legge ed autorizzazione alla ratifica dei trattati internazionali. Per altre leggi, la funzione legislativa è esercitata dalla sola Camera, salvo la possibilità per il Governo o per un terzo dei senatori di richiedere entro 15 giorni dall'approvazione che il progetto sia esaminato anche dal Senato, che entro i 30 giorni successivi deve rinviare il progetto alla Camera con le proposte di modificazione. La Camera deve pronunziarsi entro i successivi 30 giorni. In questo caso, il riesame influisce anche sulla promulgazione in quanto il nuovo articolo 73 dispone che, per le leggi di cui può essere richiesto il riesame, essa avvenga non prima del quindicesimo giorno successivo all'approvazione da parte della Camera; mentre, per le leggi di cui è stato chiesto il riesame, la promulgazione avviene dopo la scadenza del termine posto per l'esame o immediatamente dopo che la Camera si sia pronunciata in via definitiva in caso di modificazioni apportate dal Senato. Per quanto riguarda l'iniziativa delle leggi, rispetto all'attuale testo dell'articolo 71, si prevede l'innalzamento del quorum a centomila elettori per la presentazione di progetti di legge di iniziativa popolare presso la Camera dei deputati: è previsto altresì che un rappresentante dei promotori possa assistere alle sedure di Commissione senza diritto di voto. Il Parlamento deve pronunciarsi sulla proposta entro il termine di 24 mesi, la cui osservanza è garantita da apposite procedure dei regolamenti parlamentari: tale termine vale anche per i progetti di legge presentati dai Consigli regionali ex articolo 121 della Costituzione. Fuori di questo caso, la procedura prevista per l'approvazione dei progetti di legge dal nuovo testo dell'articolo 72 prevede, rispetto all'impianto attuale, la possibilità della dichiarazione d'urgenza su richiesta del Governo o di un terzo dei membri della Camera, con votazione a maggioranza assoluta: in questo caso i competenti organi parlamentari ne programmano la discussione in modo da rispettare il termine che, in ogni caso, non può essere superiore a 60 giorni. L'applicazione di questa disciplina è esclusa per le leggi in materia costituzionale ed elettorale o per i bilanci e consuntivi. Viene infine introdotto la riserva di Assemblea anche per i progetti di legge che comportino nuove o maggiori spese o diminuzioni di entrate. Referendum Il testo dell'articolo 75 approvato dalla Commissione prevede anzitutto la possibilità di indire referendum anche per singole proposizioni normative aventi carattere di autonomia e di omogeneità di contenuto dispositivo. Viene innalzato il quorum per l'indizione, portato a ottocentomila elettori. Per quanto riguarda i limiti del referendum, si introduce il divieto anche per le leggi costituzionali, per quelle a contenuto costituzionalmente vincolato e per le leggi impositive di tributi. Viene inoltre demandata alla legge la determinazione delle modalità di verifica dell'ammissibilità delle richieste referendarie, da effettuarsi da parte della Corte costituzionale, su richiesta dei promotori, dopo che siano state raccolte almeno 200.000 adesioni. Infine, è prevista la possibilità del referendum consultivo per questioni di alta rilevanza politica, su richiesta del Governo o di un terzo dei parlamentari, approvata dal Parlamento in seduta comune. Presidente della Repubblica In base al nuovo testo dell'articolo 95, l'unica variazione all'attuale disposizione consiste nella non immediata rieleggibilità. Quanto agli impedimenti, viene introdotto un comma all'attuale articolo 86, che specifica la procedura dichiarativa di impedimento permanente (dichiarazione concorde dei Presidente delle due Camere, del Presidente della Corte e del Presidente del Consiglio. Infine il nuovo testo dell'articolo 88 della Costituzione prevede che il Presidente possa sciogliere le Camere negli ultimi sei mesi del suo mandato solo su parere conforme dei Presidenti delle Camere stesse. Forma di governo Formazione e struttura dell'esecutivo Il testo approvato dalla Commissione prevede la revisione degli articoli 92, 93, 94 e 96 della Costituzione, pur mantenendo la forma di governo parlamentare ed il necessario rapporto fiduciario con il Parlamento. Il nuovo testo dell'articolo 93 prevede che il Presidente della Repubblica designi il Presidente del Consiglio, il quale, entro 10 giorni, espone alle Camere riunite il programma del Governo e la composizione del Consiglio di Gabinetto. La fiducia è espressa, mediante mozione motivata e votata per appello nominale, al Presidente del Consiglio, che conseguentemente assume le sue funzioni prestando giuramento. I Ministri sono nominati dal Presidente della Repubblica, su proposta del Presidente del Consiglio: con la stessa procedura possono essere revocati. Per quanto riguarda la costituzione e la risoluzione del rapporto fiduciario, il nuovo testo dell'articolo 94 prevede che le due Camere accordino o revochino la fiducia in seduta comune. In caso di dimissioni non conseguenti ad un voto parlamentare di sfiducia, il Presidente del Consiglio deve dichiarare e motivare la volontà di dimettersi davanti al Parlamento in seduta comune. Struttura del Governo e della pubblica amministrazione La modifica dell'articolo 92 è volta ad un rafforzamento della funzione di indirizzo e coordinamento del Presidente del Consiglio, istituzionalizzando il Consiglio di Gabinetto, organo che coadiuva il Presidente nell'esercizio di tali funzioni. Di tale organo, in base al nuovo testo dell'articolo 95, la legge che provvede all'ordinamento della Presidenza del Consiglio, ne determina le attribuzioni, così come di quelle del Consiglio dei Ministri e dei Ministri. È prevista la possibilità di delegare, per determinate materie, le funzioni del Consiglio dei Ministri a Comitati di Ministri. Rispetto all'articolo 95 in vigore, viene confermato il potere di direzione della politica generale del governo e la relativa responsabilità del Presidente del Consiglio; è confermato altresì il potere di promozione e coordinamento del Presidente del Consiglio, nonché la responsabilità individuale e collegiale dei Ministri. Per quanto riguarda l'organizzazione delle amministrazioni pubbliche, il nuovo testo dell'articolo 97 prevede la possibilità di derogare al principio dell'accesso tramite concorso per le qualifiche e funzioni stabilite dalla legge: i rapporti costituiti in violazione di tale disposizione sono nulli a tutti gli effetti. A garanzia dell'azione amministrativa, è prevista la costituzionalizzazione dell'obbligo di provvedere sulle istanze dei cittadini, nonché la riserva di legge per i requisiti di competenza professionale e l'autonomia dei cittadini nominati ad uffici direttivi degli enti pubblici; per l'istituzione dell'anagrafe degli incarichi pubblici; per le modalità dei controlli sulle nomine da parte del Senato. È stato infine approvato dalla Commissione l'articolo 98 bis, che demanda alla legge la disciplina del Difensore civico, istituito per denunciare ed intervenire contro le disfunzioni e gli abusi da lui stesso accertati, per attivare azioni di responsabilità nei confronti dei pubblici dipendenti e per tutelare gli interessi diffusi. È previsto un obbligo di risposta motivata da parte del Difensore alle istanze dei cittadini. Poteri normativi del Governo La proposta della Commissione prevede una riformulazione dell'articolo 77 prevedendo in primo luogo la specificazione dei casi di necessità ed urgenza, limitati alle calamità naturali, la sicurezza nazionale o l'emanazione di norme finanziarie che debbano entrare immediatamente in vigore. Ulteriore modifica rispetto all'impianto attuale dell'articolo 77 è quella della indicazione, in sede di legge di conversione, della decorrenza degli effetti temporali degli emendamenti approvati in sede parlamentare: emendamenti che non sono ammissibili se non strettamente attinenti all'oggetto del decreto. Per quanto riguarda l'esercizio del potere regolamentare, viene introdotto un articolo 77 bis, nel quale si prevede la possibilità, sia per il Governo sia per le regioni, di emanare regolamenti che riguardino l'esecuzione delle leggi, su deliberazione del Consiglio dei Ministri, quando la materia non necessiti una disciplina uniforme in tutto il territorio nazionale; il Governo è poi autorizzato in via permanente ad emanare norme giuridiche, anche in deroga a leggi ordinarie, in materia di organizzazione dei pubblici uffici e in altre materie non comprese in quelle previste dall'ultimo comma dell'articolo 72, sulla base di principi fondamentali fissati con legge. I relativi decreti vengono sottoposti alle Camere, che si pronunciano entro 60 giorni. Decorso tale termine, il decreto acquista forza di legge. Legge di bilancio La Commissione ha approvato un nuovo testo dell'articolo 81 della Costituzione, secondo il quale il Governo presenta annualmente il bilancio per l'anno successivo, le previsioni per le entrate e le spese per l'ulteriore quadriennio ed il rendiconto. È confermata la possibilità dell'esercizio provvisorio, il cui limite è ridotto però a tre mesi. Sessanta giorni prima della presentazione del bilancio preventivo, le Camere approvano il limite massimo dell'autorizzazione a contrarre prestiti sotto qualunque forma per i cinque anni successivi. Nei bilanci dello Stato e degli enti pubblici le spese correnti non possono superare il gettito delle entrate tributarie ed extra tributarie. La legge di bilancio preventivo non può introdurre nuovi tributi e nuove spese: può invece variare le aliquote fissate dalla legislazione tributaria in vigore, quantificare gli stanziamenti derivanti dalla legislazione esistente per il quinquennio successivo, abrogare leggi di spesa o ridurne l'ambito operativo. La legge deve inoltre contenere l'indicazione dei fondi occorrenti per il finanziamento di nuovi provvedimenti di spese o di riduzione di entrate per il quinquennio successivo, i fondi relativi al gettito derivante da nuove leggi di entrate alla cui approvazione è subordinata l'utilizzazione degli accantonamenti di spese: le leggi che introducano nuove spese o riduzioni di entrate devono indicare per l'intero quinquennio successivo i mezzi per farvi fronte, utilizzando esclusivamente questi fondi, tranne il caso di calamità naturali e pericolo per la sicurezza del paese, nel qual caso nuove spese possono essere finanziate con nuove entrate. Fuori del bilancio di previsione, lo Stato non può fornire garanzie né concedere crediti ed anticipazioni oltre i limiti risultanti dal bilancio di previsione. E' stabilito il divieto di approvazione di provvedimenti legislativi che aumentino le spese o riducano le entrate durante la sessione di bilancio. Nelle deliberazioni parlamentari che importano variazioni di entrate o spese la richiesta di votazione palese prevale su quella per scrutinio segreto. La Corte dei conti valuta il costo effettivo delle leggi approvate dalle Camere negli esercizi precedenti, potendo altresì investire la Corte costituzionale dei giudizi nei confronti delle leggi non conformi alle norme in questione. Infine, il nuovo testo dell'articolo 74, introduce la previsione dell'approvazione a maggioranza assoluta dei componenti nel caso in cui la legge sia stata rinviata dal Presidente della Repubblica per violazione dell'articolo 81. Inchieste parlamentari e attività informativa delle Camere La Commissione è pervenuta a proporre la modifica dell'articolo 82, ridisciplinando l'esercizio della funzione di controllo sul Governo e sulla p.A. sulla base di una ripartizione di competenze tra la Camera ed il Senato. Al Senato spetta il controllo sull'attuazione e l'efficacia delle leggi, l'esercizio dei poteri normativi del Governo, le nomine pubbliche, il funzionamento degli enti pubblici, l'attività di coordinamento ed indirizzo del Governo nei confronti delle regioni ed altri enti territoriali, l'attuazione delle politiche comunitarie e l'andamento della spesa pubblica. Al Senato spetta altresì decidere sulle questioni di merito per contrasto di interessi nei confronti delle leggi regionali e disporre inchieste su materie di pubblico interesse. Secondo l'articolo 127 bis, approvato dalla Commissione, la Commissione parlamentare per le questioni regionali, integrata da 20 rappresentanti delle regioni, svolge funzioni consultive sia in riferimento alle competenze del Senato sia in ordine ai progetti di legge all'esame delle Camere che riguardino le regioni o gli enti locali. La Camera dei deputati svolge funzioni ispettive nei confronti del Governo e della p.A. mediante interrogazioni, interpellanze ed altri strumenti previsti nel suo regolamento. Accordi e trattati internazionali Il testo dell'articolo 80 è stato interamente riformulato, nel senso di prevedere la possibilità che il Parlamento si pronunci sull'accordo o trattato (o sul recesso da esso), portato a conoscenza delle Camere prima della sottoscrizione, entro i successivi quindici giorni (o un termine più breve in casi eccezionali, su richiesta del Governo): decorso tale termine, si forma il silenzio - assenso. E' invece prevista una legge bicamerale di autorizzazione quando l'accordo o il trattato (o il recesso da esso) importi variazioni al territorio, oneri alle finanze, modificazioni di leggi e obblighi militari. Adempiute tali procedure, l'ordinamento assicura piena ottemperanza agli accordi ed i trattati, assicurando altresì piena vigenza alle norme emanate dagli organi della Comunità europea e direttamente operanti negli Stati membri, conformando altresì la sua legislazione alle direttive dagli stessi organi emanate. Azionabilità dei diritti ed ordinamento giudiziario Per quanto riguarda la tutela dei diritti e degli interessi legittimi, la Commissione, nel nuovo testo dell'articolo 24, accoglie il principio della giustiziabilità della lesione di interessi diffusi e dell'intervento dei rappresentanti di tali interessi nei procedimenti, anche amministrativi, che li riguardano, secondo modalità stabilite dalla legge. Il nuovo testo dell'articolo 25 estende il principio di irretroattività della legge penale alle conseguenze sfavorevoli che derivino da leggi non più in vigore e prevede l'applicazione degli articoli 24 e 25 anche alle misure di sicurezza. Il nuovo testo dell'articolo 27, infine, sancisce il divieto di presunzioni di responsabilità e di pericolosità. Per quanto riguarda il rispetto delle garanzie nell'ambito dei procedimenti giurisdizionali, la Commissione ha approvato l'introduzione di un comma all'articolo 102, prevedendo la possibilità, per determinate materie che non incidano sulla libertà personale o sugli altri diritti inviolabili e le libertà fondamentali, di deferire le relative controversie con legge alla competenza di organi non giudiziari, assicurando il contraddittorio, il diritto di difesa e la possibilità di ricorso contro le violazioni di legge. A tale proposito poi, l'articolo 111, nel testo approvato dalla Commissione, dispone che tutti i provvedimenti giurisdizionali debbano essere adeguatamente motivati. Per quanto riguarda l'ordinamento giudiziario, è altresì previsto (articolo 107, nuovo testo) che il Ministro di grazia e giustizia, titolare dell'azione disciplinare, riferisca periodicamente al Parlamento: viene poi sancita l'incompatibilità per i magistrati in servizio con altra funzione pubblica o professione privata. (*) Gli atti della Commissione sono stati pubblicati in tre volumi contenenti rispettivamente: gli atti istitutivi, i resoconti sommari delle sedute, la relazione conclusiva della Commissione e il testo a fronte degli articoli della Costituzione dei quali si propone la modifica, nella formulazione attuale e in quella proposta dalla Commissione (doc. XVI-bis, n. 3); le relazioni di minoranza (doc. XVI-bis, n. 3-bis); i resoconti stenografici delle sedute e un indice generale analitico-alfabetico (doc. XVI-bis, n. 3-(doc. XVI-bis, n. 3); ter): Fonte http://www.camera.it/parlam/bicam/rifcost/dossier/prec03.htm

Bicamerale De Mita-Iotti (1993-1994)

La Commissione parlamentare per le riforme istituzionali costituita nella XI legislatura ("Commissione De Mita - Iotti")

• Istituzione della Commissione
• Attività della Commissione
• Il contenuto del progetto di revisione costituzionale elaborato dalla Commissione

- Forma di Stato - Forma di governo Istituzione della Commissione

Nelle sedute del 23 luglio 1992 la Camera ed il Senato hanno approvato due atti monocamerali di indirizzo, aventi analogo contenuto (Risoluzione Bianco ed altri n. 6-0001 alla Camera; ordine del giorno Gava ed altri n. 1 al Senato) con cui è stata deliberata la istituzione di una Commissione alla quale affidare il compito di esaminare le proposte di revisione costituzionale concernenti la parte seconda della Costituzione (limitatamente ai titoli I, II, III, IV e V, secondo l'ordine del giorno approvato dal Senato) e le proposte di legge in materia elettorale presentate alle Camere, e di elaborare un progetto organico di revisione dei suddetti titoli della Costituzione, nonché dei sistemi elettorali per l'elezione degli organi costituzionali. In virtù delle due deliberazioni si è pertanto costituita la "Commissione parlamentare per le riforme istituzionali", composta da 30 deputati e 30 senatori nominati, rispettivamente, in data 3 e 5 agosto 1992, dal Presidente della Camera e dal Presidente del Senato su designazione dei gruppi parlamentari, in modo tale da rispecchiare complessivamente la proporzione tra i gruppi presenti in Parlamento.

Attività della Commissione

La Commissione si è insediata procedendo nella sua prima seduta (9 settembre) alla nomina del Presidente (De Mita e successivamente Iotti) e dei membri dell'Ufficio di Presidenza, ed ha avviato i propri lavori con un dibattito sugli indirizzi generali nelle sedute del 16, 22, 23 e 24 settembre. La Commissione ha quindi deliberato di istituire nel proprio seno quattro Comitati, aventi il compito di svolgere un'attività di elaborazione istruttoria rispettivamente sui temi forma di Stato, forma di governo, legge elettorale e garanzie costituzionali. I Comitati hanno predisposto per la Commissione delle relazioni, che sono state ad essa presentate, rispettivamente, in data 22, 29, 30 e 31 ottobre. Le relazioni sono state illustrate in Commissione nelle sedute del 5 novembre (relazioni dei Comitati forma di Stato, forma di governo e sistema elettorale) e dell'11 novembre (relazione del Comitato garanzie); al termine della discussione sulle relazioni la Commissione ha approvato, nella seduta del 3 dicembre, dei principi direttivi con cui sono stati fissati gli indirizzi per il prosieguo dei suoi lavori. Sulla base di tali indirizzi i Comitati hanno quindi svolto una ulteriore attività istruttoria che si è conclusa con l'approvazione di un articolato da parte dei Comitati forma di Stato e forma di governo. Per quanto riguarda la legge elettorale, il Comitato dopo un ampio dibattito ha rinviato alla Commissione per la discussione e decisione conclusiva: la Commissione è quindi tornata a riunirsi in sede plenaria il 27 gennaio 1993 per procedere alla discussione sull'esito dei lavori del Comitato legge elettorale. La discussione si è conclusa con l'approvazione, nella seduta del 10 febbraio, di nuovi principi direttivi contenenti gli indirizzi per la riforma del sistema elettorale della Camera dei deputati e del Senato. In questa prima fase di attività la Commissione ha operato nell'ambito dei poteri e dei mezzi conoscitivi e di indagine previsti dai regolamenti parlamentari. Le due deliberazioni istitutive prevedevano però che con una legge costituzionale da approvarsi entro 6 mesi dalla costituzione della Commissione fossero conferiti alla stessa poteri referenti nei confronti delle Camere per la formulazione delle proposte definitive di revisione costituzionale; con la medesima legge costituzionale dovevano essere altresì fissati i termini entro i quali la Commissione avrebbe dovuto presentare alle Camere il risultato dei propri lavori. In attesa del completamento dell'iter procedurale di approvazione della legge costituzionale, ed in vista della scadenza del termine di sei mesi dalla costituzione della Commissione (9 marzo 1993) previsto nelle delibere istitutive, la Camera ed il Senato hanno approvato, in data 4 marzo 1993, due atti monocamerali di indirizzo di identico tenore (mozione n. 1-00147 Bianco ed altri, mozione n. 1-00088 Gava ed altri), in base ai quali i poteri della Commissione sono stati prorogati sino alla data di entrata in vigore della suddetta legge costituzionale. La legge costituzionale 6 agosto 1993, n. 1, entrata in vigore l'11 agosto, ha attribuito alla Commissione parlamentare per le riforme istituzionali, il compito di elaborare un progetto organico di revisione costituzionale relativo alla parte II della Costituzione ("Ordinamento della Repubblica"), con esclusione della sezione II del titolo VI (Revisione della Costituzione. Leggi costituzionali), nonché delle proposte di riforma dei sistemi elettorali. per l'elezione degli organi costituzionali. La legge ha introdotto un procedimento di revisione costituzionale parzialmente derogatorio rispetto a quello previsto dall'art. 138 della Costituzione e la cui applicabilità è stata limitata ai progetti di revisione costituzionale presentati alla data di entrata in vigore della medesima legge costituzionale. A tal fine è stata prevista l'assegnazione da parte dei Presidenti della Camera e del Senato alla Commissione stessa di tutti i progetti di legge costituzionale ed ordinaria relativi alla suddette materie presentati entro la data dell'entrata in vigore della legge costituzionale (l'11 agosto 1993). La Commissione avrebbe dovuto esaminare i progetti di legge ad essa assegnati in sede referente e secondo le norme dettate dal regolamento della Camera, in quanto compatibili con le speciali disposizioni introdotte dalla legge costituzionale. La fase di esame in sede referente si sarebbe dovuta concludere, secondo quanto previsto dall'art. 1, comma 4, entro il termine di sei mesi dalla data di entrata in vigore della legge costituzionale, con la presentazione alle Camere di progetti di legge corredati da relazioni illustrative. Nei trenta giorni successivi a tale presentazione era attribuita a ciascun deputato e a ciascun senatore la facoltà di presentare alla Presidenza della Camera di appartenenza emendamenti ai testi approvati dalla Commissione, sui quali questa si sarebbe pronunciata nei successivi trenta giorni. Scaduti i suddetti termini i Presidenti delle due Camere avrebbero adottato le opportune intese per l'iscrizione all'ordine del giorno delle rispettive Assemblee dei progetti proposti dalla Commissione e per la fissazione della data entro al quale ciascuna Camera avrebbe dovuto procedere alla votazione finale. La Commissione sarebbe stata rappresentata nella discussione dinanzi alle Assemblee da un apposito Comitato formato dal presidente, dai relatori, e da deputati e senatori nominati in modo tale da garantire la rappresentanza di tutti i gruppi. Nel corso dell'esame davanti alle Assemblee si dovevano applicare le norme dei rispettivi regolamenti; la legge costituzionale ha introdotto tuttavia alcune deroghe. Al fine di evitare intralci procedurali nel corso del dibattito è stato previsto che non potessero essere ammesse questioni pregiudiziali, sospensive, per il non passaggio agli articoli o per il rinvio in commissione. Per quanto concerne il regime degli emendamenti la legge costituzionale prevedeva che fino a cinque giorni prima dell'inizio della discussione generale ciascun membro dell'Assemblea potesse presentare emendamenti al testo della Commissione solo in quanto direttamente correlati con le parti modificate dalla Commissione stessa; è ammessa inoltre la ripresentazione degli emendamenti respinti dalla Commissione. La Commissione poteva presentare emendamenti o subemendamenti entro il termine di 48 ore dell'inizio della seduta in cui era prevista la votazione degli articoli o degli emendamenti cui si riferivano. Agli emendamenti della Commissione potevano essere presentati subemendamenti da parte di un presidente di gruppo o di almeno 10 deputati o 5 senatori sino al giorno precedente l'inizio della seduta in cui era prevista la votazione di tali emendamenti. Per quanto concerne la approvazione finale dei progetti di legge costituzionale, la legge costituzionale introduceva una deroga alla procedura disciplinata dall'articolo 138 Cost., prevedendo che il progetto approvato in doppia deliberazione conforme da entrambe le Camere doveva essere sottoposto, obbligatoriamente, a referendum confermativo entro tre mesi dalla data di pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale. La legge costituzionale veniva quindi promulgata solo se nel referendum popolare fosse stata approvata a maggioranza dei voti espressi validamente. La legge costituzionale prevedeva infine (art. 4) che la Commissione parlamentare per le riforme istituzionali avrebbe cessato dalle sue funzioni alla data di pubblicazione delle leggi costituzionali od ordinarie approvate secondo la speciale procedura disciplinata dalla legge stessa, ovvero in caso di scioglimento anticipato di una o di entrambe le Camere. Sulla base delle speciali procedure previste dalla legge costituzionale 6 agosto 1993, n. 1, la Commissione parlamentare per le riforme costituzionali ha presentato in data 11 gennaio 1994 alle Presidenze delle due Camere un progetto di revisione costituzionale riguardante la revisione della parte seconda della Costituzione (A.C. 3597 - A.S. 1789). Le Assemblee dei due rami del Parlamento non hanno peraltro proceduto all'esame del testo approvato per la anticipata conclusione della legislatura.

Il contenuto del progetto di revisione costituzionale elaborato dalla Commissione per le riforme istituzionali.

Il progetto reca norme di revisione degli articoli 60, 70, 77, 81, 82, 92, 93, 94, 95, 97, 116, 117, 118, 119, 121, 122, 123, 125, 126, 127, 128 e 130 della Costituzione e l'inserimento nel testo costituzionale dei nuovi articoli 95-bis, 117-bis, 117-ter, 117-quater, 118-bis e 119-bis. La proposta approvata comporta: un'ampia riforma del rapporto Stato-regioni, con il capovolgimento del criterio di competenza accolto nel testo attualmente vigente della Costituzione (enumerazione tassativa delle competenze regionali e attribuzione di tutte le altre competenze allo Stato) e la definizione di nuovi istituti di garanzia per la tutela della autonomia regionale; la definizione di una forma di governo "neoparlamentare" che prevede l'investitura diretta da parte del Parlamento del Primo ministro, attribuisce a quest'ultimo la esclusiva responsabilità sulla nomina e la revoca dei ministri, ed introduce l'istituto della c.d. "sfiducia costruttiva"; la introduzione di nuove regole in materia di bilanci, decretazione d'urgenza, delegificazione e potere regolamentare del Governo, organizzazione della pubblica amministrazione; la durata quadriennale della legislatura e l'ampliamento del potere di inchiesta delle Camere. La Commissione non ha trovato invece un accordo su questioni che pur sono state a lungo discusse, in particolare per quanto concerne la composizione e le funzioni delle due Camere e gli istituti di garanzia (magistratura, Corte costituzionale). Qui di seguito si espongono in sintesi i contenuti del testo approvato. Forma di Stato

Per ciò che attiene alla forma di Stato le riforme proposte dalla Commissione definiscono, nel quadro della riaffermata unitarietà della Repubblica, un nuovo modello di Stato regionale, caratterizzato dalla coesistenza nell'ambito della Comunità nazionale di distinte comunità territoriali dotate di autonomia politica e di governo, di autonomia finanziaria e di autonomia normativa primaria e secondaria di carattere generale. Il criterio di ripartizione delle competenze tra lo Stato e le regioni viene infatti ad essere capovolto rispetto a quello codificato nel vigente testo dell'art. 117 Cost.: le materie riservate alla competenza dello Stato sono enumerate tassativamente nel nuovo testo dell'art. 70, mentre tutte le altre funzioni sono attribuite alle regioni, la cui competenza acquista pertanto carattere generale. Si analizzano di seguito i singoli aspetti della riforma proposta. Ripartizione delle competenze tra Stato e regioni Allo Stato sono riservate le attribuzioni relative alle funzioni ritenute essenziali alla garanzia della sua unitarietà e sovranità, vale a dire le competenze in materia di politica estera, politica militare, politica della giustizia e governo della finanza. Allo Stato è inoltre riservata la definizione del contenuto essenziale delle libertà e dei diritti civili, etico-sociali, economici e politici riconosciuti ai soggetti privati in base alle disposizioni recate dalla parte prima della Costituzione. Le regioni hanno competenza, legislativa ed amministrativa, in tutte le altre materie. Le materie di competenza statale, elencate tassativamente dal nuovo testo dell'art. 70 concernono, in sintesi, i seguenti settori: politica estera e rapporti internazionali; difesa nazionale e sicurezza pubblica; diritti pubblici soggettivi; politica della giustizia (ordinamento giudiziario e degli organi di controllo previsti dagli artt. 99 e 100 Cost, giustizia penale, civile, amministrativa, tributaria e contabile, ordinamento civile e penale e sanzioni penali); politica monetaria; contabilità dello Stato e finanza statale; programmazione economica generale ed azioni di riequilibrio, politica industriale ed energetica, dei trasporti e delle grandi comunicazioni; tutela dell'ambiente e dell'igiene pubblica; ricerca scientifica e tecnologica e tutela della proprietà artistica, letteraria ed intellettuale; previdenza sociale ed ordinamento generale della tutela e della sicurezza del lavoro; ordinamento generale e programmazione dell'istruzione ed ordinamento dell'università; disciplina generale dell'organizzazione e del procedimento amministrativo; materia elettorale; ordinamento delle professioni; statistica, pesi e misure; armi ed esplosivi; poste e telecomunicazioni; ordinamenti sportivi di interesse nazionale. Potestà legislativa delle regioni a statuto speciale Alle regioni Sicilia, Sardegna, Trentino-Alto Adige, Friuli-Venezia Giulia e Valle d'Aosta è attribuita, con legge costituzionale, competenza legislativa esclusiva in tutte le materie non espressamente riservate allo Stato ai sensi del nuovo testo dell'art. 70. Gli statuti speciali possono indicare materie nelle quali lo Stato e le regioni esercitano competenze concorrenti; la definizione di potestà legislativa concorrente è configurata, in base al nuovo testo dell'art. 116, come il risultato di intese tra le parti, in quanto si prevede che gli statuti siano adottati con legge costituzionale su proposta di ciascuna regione e previa intesa della regione medesima sul testo approvato in prima lettura dalle camere. Potestà legislativa delle regioni a statuto ordinario Alle regioni di diritto comune è attribuita potestà legislativa esclusiva (nell'attuale ordinamento riconosciuta solamente alle regioni a statuto speciale) nelle materie elencate nel nuovo testo dell'art. 117 Cost., che comprende settori di notevole rilievo quali l'agricoltura, il commercio, l'artigianato, il turismo, la formazione professionale, l'assetto urbanistico e del territorio. Tale potestà legislativa deve essere esercitata "in armonia con la Costituzione e con i principi generali posti dalle leggi di riforma economico sociale dello Stato" (limiti già previsti per le regioni a statuto speciale). Nelle altre materie alle regioni è attribuita una potestà legislativa concorrente, da esercitare nel rispetto dei "principi fissati dalle leggi organiche". Il regime dei limiti (ulteriori rispetto a quelli sopra indicati) imposti alla competenza regionale concorrente è radicalmente innovativo rispetto a quello previsto nel vigente ordinamento, per i seguenti profili: la definizione di principi da parte dello Stato nella materie attribuite alla competenza legislativa concorrente delle regioni, mediante approvazione di una legge organica, è meramente facoltativa (mentre nell'ordinamento attuale in mancanza di apposite leggi cornice i principi-limite sono desunti dal complesso delle leggi statali vigenti nella materia); il contenuto delle leggi organiche è più limitato rispetto a quello delle leggi-cornice: mentre quest'ultime infatti devono definire i "principi fondamentali delle materie" attribuite alla competenza regionale, le leggi organiche stabiliscono i principi fondamentali delle funzioni che attengono ad esigenze di carattere unitario ed hanno per destinatarie solo le regioni e non già i cittadini e gli altri soggetti sottoposti alla sovranità nazionale ; la approvazione delle leggi organiche è soggetta ad una procedura "rinforzata" per quanto attiene alla iniziativa, che deve essere presentata al Senato, ed al quorum richiesto (approvazione a maggioranza assoluta dei componenti); le regioni, che devono essere obbligatoriamente consultate nel corso dell'iter di formazione delle leggi, possono ricorrere alla Corte costituzionale, in via principale, per motivi di illegittimità, entro trenta giorni dalla data di pubblicazione della legge. Le leggi organiche, infine, possono essere modificate solo con espressa previsione e possono essere sottoposte a referendum abrogativo solamente con il consenso preventivo di almeno cinque consigli regionali su un quesito successivamente sottoscritto da almeno 500 mila elettori; il referendum è approvato se alla votazione hanno partecipato almeno i due terzi degli aventi diritto e se è stata raggiunta la maggioranza dei voti espressi validamente. Il regime dei controlli sulle leggi regionali Il regime dei controlli sulle leggi regionali previsto dal nuovo testo dell'art. 127 risulta profondamente modificato rispetto all'attuale, soprattutto in ragione della soppressione della figura del controllo mediante richiesta di riesame. Il testo proposto prevede che ogni legge approvata dal Consiglio regionale sia comunicata al Commissario di Governo, il quale deve vistarla entro il termine di 40 giorni ( il testo vigente stabilisce un termine di 30 giorni), sempre che nel medesimo termine il Governo non promuova la questione di legittimità davanti alla Corte costituzionale o quella di merito per contrasto di interessi davanti al Parlamento. Potestà amministrativa delle regioni Il nuovo testo dell'art. 118 Cost. definisce un sistema innovativo del riparto delle competenze amministrative sia per quanto concerne il rapporto tra Stato e regioni, sia sotto il profilo dei rapporti tra regioni ed enti locali. Allo Stato, coerentemente con quanto previsto dal nuovo art. 70, sono attribuite competenze amministrative esclusivamente nelle materie riservate alla sua potestà legislativa, mentre in tutte le altre materie le funzioni amministrative sono attribuite "alle regioni, alle province e ai comuni". Nell'ambito di tali materie alle regioni spetta l'esercizio delle funzioni di indirizzo e di coordinamento, nonché l'esercizio delle funzioni di carattere unitario a livello regionale, mentre tutte le altre funzioni sono attribuite, con legge regionale, ai comuni ed alle province. L'emanazione della legge con la quale si provvede al riparto delle funzioni è configurata come atto dovuto da parte delle regioni, a differenza di quanto previsto dal vigente art. 118, che configura come facoltativa da parte delle regioni la delega dell'esercizio delle proprie funzioni amministrative ai comuni ed alle province. Secondo quanto previsto dal nuovo art. 118-bis, lo Stato, con legge organica, deve stabilire per ciascuna funzione di competenza regionale avente eminente valore sociale, quali sono le prestazioni minime che comunque ogni regione è tenuta a garantire ai cittadini. La legge organica definisce altresì le procedure per l'esercizio di poteri sostitutivi da parte dello Stato in caso di inadempienza da parte delle regioni. Controlli sugli atti amministrativi delle regioni Il regime dei controlli sugli atti amministrativi delle regioni è radicalmente innovativo rispetto a quello vigente, in ragione sia della definizione dell'organo di controllo, sia del tipo di controllo ammesso. Quanto al primo aspetto in luogo dell'attuale organo statale di controllo di nomina governativa, il nuovo testo dell'art. 125 attribuisce la funzione di controllo a sezioni decentrate della Corte dei conti; quanto alla tipologia di controlli ammessi viene soppresso il riferimento ai controlli di merito. I casi, i limiti e le modalità di esercizio del controllo di legittimità sono stabiliti con legge dello Stato. Controlli sugli organi regionali Il nuovo art. 126 modifica la disciplina vigente in materia di scioglimento dei consigli regionali, in quanto sopprime alcuni dei presupposti previsti dall'attuale testo, vale a dire lo scioglimento per ragioni di sicurezza nazionale o per mancata adesione dell'invito da parte del Governo a sostituire la Giunta o il Presidente che abbiano compiuto atti contrari alla Costituzione o gravi violazioni di legge. Autonomia finanziaria La disciplina costituzionale in materia di finanza regionale, proposta dal nuovo testo dell'art. 119 e dall'art. 119-bis, rende più incisivo il principio della finanza propria, definendo l'autonomia finanziaria e l'autonomia della imposizione tributaria come parte costitutiva dell'autonomia politica delle regioni, delle province e dei comuni. Il coordinamento tra la finanza statale, la finanza regionale e quella degli enti locali deve essere assicurato con legge organica. Le entrate spettanti alla regioni, in base al nuovo art. 119-bis sono le seguenti: tributi propri istituiti e regolati con leggi regionali; proventi derivanti dalla vendita di beni e servizi; quote di partecipazione al gettito prodotto nelle singole regioni da tributi erariali con particolare riferimento alle imposte indirette.

Per la tutela delle regioni economicamente svantaggiate è prevista l'istituzione, da parte dello Stato, di un fondo perequativo, il cui ammontare deve essere definito in misura non superiore a quanto necessario per compensare la minore capacità di produrre gettito tributario e contributivo rispetto alla media nazionale per abitante. È prevista anche l'istituzione di un ulteriore fondo a fini perequativi delle maggiori spese per abitante cui sono soggette le regioni di minore dimensione demografica per l'erogazione di servizi. I trasferimenti dello Stato derivanti dai fondi perequativi sono fissati d'intesa con le regioni e non possono in alcun caso avere vincoli di destinazione. Lo Stato per provvedere a scopi determinati può intervenire con finanziamenti aggiuntivi, d'intesa con le regioni interessate. Nel caso di delega di funzioni amministrative da parte dello Stato alle regioni, i mezzi finanziari di cui le regioni delegatarie dispongono devono essere adeguati mediante una corrispondente ridefinizione delle loro quote di partecipazione al gettito dei tributi erariali. Partecipazione delle regioni al processo normativo comunitario ed alle relazioni internazionali Il nuovo art 117-ter attribuisce alle regioni la potestà di stipulare accordi con gli analoghi enti territoriali di altri Stati; a tal fine viene promossa da parte dello Stato la stipulazione di trattati internazionali che consentano tali accordi. Le procedure per la formazione degli accordi sono disciplinate con legge dello Stato. Il nuovo art. 117-quater attribuisce alle regioni la facoltà di partecipare, secondo le modalità stabilite con legge statale, alle procedure di formazione della volontà dello Stato in relazione agli atti comunitari che incidono sulle materie di competenza regionale. Alle regione è inoltre attribuita la potestà di dare attuazione alle direttive della Comunità europea nelle materie di propria competenza, fermo restando il potere di intervento sostitutivo dello Stato in caso di inadempienza. La partecipazione delle regioni al processo normativo comunitario viene garantita infine con la attribuzione alle regione del potere di designazione di propri rappresentanti nell'ambito degli organi comunitari, secondo modalità stabilite con legge dello Stato e conformemente agli accordi comunitari stipulati in materia. Forma di governo regionale Il contenuto dell'autonomia politica delle regioni proposto nel nuovo testo dell'art. 122 è sensibilmente ampliato rispetto all'attuale dettato costituzionale: alle regioni viene infatti riconosciuta la potestà di adottare, con disposizioni statutarie approvate a maggioranza di due terzi dei consiglieri, una disciplina della propria forma di governo diversa da quella stabilita, in generale, dalla Costituzione. Le norme statutarie che definiscono la forma del governo regionale sono sottoposte a referendum confermativo, entro tre mesi dalla data di pubblicazione nel Bollettino Ufficiale della regione, qualora ne facciano richiesta un quinto dei consiglieri regionali o un ventesimo degli elettori della regione; le disposizioni in tal caso sono approvate se ottengono il consenso della maggioranza degli aventi diritto al voto. La forma di governo delineata dall'art. 122 è di tipo parlamentare: si prevede infatti che il Presidente della giunta venga eletto dal Consiglio, tra i suoi componenti, a scrutinio palese. Il Presidente nomina e revoca i componenti della giunta, il cui ufficio è incompatibile con quello di consigliere. È introdotto lo strumento della sfiducia costruttiva: il Consiglio può infatti revocare il Presidente con votazione a maggioranza assoluta dei componenti su una mozione che deve indicare contestualmente il nominativo del nuovo Presidente. Sistema elettorale regionale L'autonomia politica delle regioni definita nel nuovo testo dell'art. 122 si completa con l'attribuzione alle regioni del potere di adottare, con legge regionale approvata a maggioranza di due terzi dei consiglieri, un sistema di elezione del consiglio diverso da quello stabilito con legge statale. La legge regionale di disciplina del sistema elettorale può essere sottoposta a referendum confermativo, entro tre mesi dalla data della pubblicazione nel Bollettino Ufficiale della regione, qualora ne facciano richiesta un quinto dei consiglieri regionali o un ventesimo degli elettori della regione; la legge in tal caso si intende approvata se ottiene il consenso della maggioranza degli aventi diritto al voto. La definizione del sistema elettorale regionale, per i casi in cui le singole regioni non provvedano ad adottare speciali disposizioni, spetta allo Stato, che deve emanare una apposita legge organica. Si ricorda che la questione della riforma del sistema elettorale regionale è stata specificamente oggetto di dibattito da parte della Commissione per le riforme istituzionali. L'ufficio di presidenza della Commissione ha infatti attribuito al "Comitato legge elettorale", che già si era occupato della riforma elettorale per la Camera e per il Senato, il compito di svolgere un lavoro istruttorio sulle linee di riforma del sistema elettorale generale. Nella seduta del 24 settembre 1993 il relatore, sen. Mazzola, ha riferito alla Commissione degli orientamenti emersi in seno al Comitato ristretto; la Commissione, al termine di un ampio dibattito sulle ipotesi indicate dal relatore, proseguito anche nella seduta del 5 ottobre, ha dato incarico al Comitato ristretto di predisporre un testo, eventualmente anche con più proposte alternative, da sottoporre successivamente all'esame della Commissione plenaria. Il Comitato, tuttavia, non è giunto a formalizzare alcuna proposta. Le province ed i comuni

Le province ed i comuni, secondo il nuovo testo dell'art. 128, sono definiti come enti autonomi rappresentativi delle comunità locali. Ad essi viene riconosciuta autonomia statutaria (dando in tal modo rango costituzionale alla normativa già introdotta dalla legge 142/1990) e sono attribuite funzioni proprie nel quadro della comunità nazionale e regionale. L'ordinamento e le funzioni dei comuni e delle province sono disciplinati dalle leggi regionali secondo i principi fissati dallo Stato con legge organica, che determina altresì le forme di autonomia statutaria. Il controllo di legittimità sugli atti degli enti locali è devoluto a sezioni decentrate della Corte dei conti. Forma di governo

Formazione e struttura dell'esecutivo Il testo approvato dalla Commissione prevede la revisione degli articoli 93, 94 e 95 della Costituzione. Le modifiche costituzionali ipotizzano il mantenimento della forma di governo parlamentare, prevedendo la necessaria sussistenza di un rapporto fiduciario tra le Camere e l'esecutivo. Si prevede tuttavia una profonda revisione delle modalità di formazione del Governo e degli istituti che presiedono alla concessione e alla revoca della fiducia parlamentare. Il nuovo testo proposto per l'art. 92 Cost. prevede infatti che il Parlamento a camere unite elegga a maggioranza assoluta dei componenti il Primo ministro, anche con successive votazioni, su candidature sottoscritte da almeno un terzo dei suoi componenti. Se entro un mese dalla prima riunione del Parlamento nessun candidato ottiene la maggioranza prescritta, il candidato è designato dal Presidente della Repubblica: se il candidato designato dal Presidente della Repubblica non è eletto, il Parlamento è sciolto. Il Presidente della Repubblica nomina con proprio decreto il Primo ministro eletto che, prima di assumere le funzioni, presta giuramento nelle sue mani. Al Primo ministro spetta invece di nominare e revocare i ministri e i viceministri. È prevista la incompatibilità tra le funzioni di ministro e viceministro e il mandato parlamentare. Per quanto riguarda la eventuale rescissione del rapporto fiduciario tra le Camere e il Primo ministro, il nuovo testo dell'art. 94 Cost. prevede l'introduzione dell'istituto della "sfiducia costruttiva": il Parlamento può esprimere la sfiducia al Primo ministro solo mediante l'approvazione a maggioranza dei componenti di una mozione motivata, contenente l'indicazione del successore. L'approvazione della mozione comporta la nomina da parte del Presidente della Repubblica del nuovo Primo ministro, con conseguente revoca del Primo ministro in carica e decadenza degli altri ministri. In caso di dimissioni, di morte o di impedimento permanente del Primo ministro, il Parlamento elegge il successore con le procedure sopra descritte. Per evitare un uso strumentale delle dimissioni da parte del Primo ministro, è prevista la non immediata rieleggibilità del Primo ministro dimissionario. Struttura del Governo e disciplina della amministrazione pubblica. Il nuovo testo dell'art. 92 Cost. prevede che del Governo facciano parte, oltre al Primo ministro ed ai Ministri, anche i viceministri, che il testo in esame propone di sostituire alla figura dei sottosegretari. Viene posto un limite massimo al numero dei ministri che non può essere superiore a diciotto. Rispetto al contenuto dell'arti. 95 Cost. in vigore, il testo approvato dalla Commissione conferma che il Primo ministro dirige la politica generale del Governo e ne è responsabile. Egli inoltre promuove e coordina l'attività dei ministri: Primo ministro e ministri sono responsabili collegialmente degli atti del Consiglio dei ministri, mentre i singoli ministri conservano la responsabilità per gli atti dei rispettivi dicasteri. È inoltre demandato alla legge il compito di provvedere all'ordinamento del Governo e alla determinazione dell'attribuzione e dell'organizzazione dei ministeri. In connessione con l'ampia revisione del riparto tra le competenze statali e regionali disposta dal testo in esame, è prevista la possibilità di istituire i ministeri solo nelle materie riservate alla competenza dello Stato. Per quanto riguarda l'organizzazione delle amministrazioni pubbliche, il nuovo testo dell'art. 97 Cost. prevede di sostituire alla riserva di legge disposta dal testo attualmente in vigore un nuovo assetto delle fonti disciplinanti la materia: alla legge spetta fissare i principi per l'organizzazione dei pubblici uffici, mentre ai regolamenti è riservata la disciplina di dettaglio. Viene infine costituzionalizzato il diritto di accesso agli atti e ai procedimenti dell'amministrazione, nelle forme e nei limiti stabiliti con legge ordinaria.

Poteri normativi del Governo.

La proposta della Commissione prevede in primo luogo una profonda revisione dell'art. 77 Cost. disciplinante l'istituto del decreto legge. Viene confermata la facoltà per il Governo di emanare in casi di necessità ed urgenza provvedimenti provvisori con forza di legge, ma il campo di intervento di tali atti è ridotto ad una serie di fattispecie definite: i decreti possono riguardare esclusivamente la sicurezza nazionale, le calamità naturali, l'introduzione di norme finanziarie che debbano entrare immediatamente in vigore o il recepimento e l'attuazione di atti delle Comunità europee, quando dalla mancata tempestiva adozione dei medesimi possa derivare responsabilità dello Stato per inadempimento di obblighi comunitari. Viene inoltre costituzionalizzata la disposizione dell'art. 15 della L. 400/88, a norma della quale i decreti debbono contenere misure di immediata applicazione e di carattere specifico ed omogeneo. È anche prevista la non reiterabilità dei decreti non convertiti in legge e il divieto per i provvedimenti di urgenza di ripristinare l'efficacia di disposizioni dichiarate illegittime dalla Corte costituzionale. Per quanto concerne invece la decisione parlamentare sulla conversione in legge dei decreti, è introdotto l'obbligo per le Camere di deliberare sui relativi disegni di legge entro sessanta giorni dalla pubblicazione dei decreti e la non emendabilità dei decreti medesimi, salvo per quanto attiene alla copertura degli oneri finanziari. Per quanto riguarda l'esercizio del potere regolamentare da parte del Governo, la Commissione ha previsto l'introduzione in Costituzione del nuovo articolo 95-bis. L'articolo definisce il principio secondo cui il Governo esercita la potestà regolamentare nelle materie di competenza statale non riservate dalla Costituzione alla legge, secondo modalità e forme stabilite con legge ordinaria. Alla fonte regolamentare è comunque riservata la definizione delle norme di attuazione delle leggi e degli atti con forza di legge. L'intervento dei regolamenti è ammesso anche nelle materie non coperte in Costituzione da riserva assoluta di legge: in questo caso tuttavia i regolamenti debbono rispettare i principi e criteri direttivi stabiliti dal Parlamento con legge che provvede anche a determinare le linee fondamentali della disciplina del settore interessato. È inoltre prevista, su questi atti normativi, un particolare regime di controllo: la Corte dei conti, ove nell'esercizio del controllo preventivo di legittimità sui regolamenti riscontri la violazione della riserva di legge o delle norme di principio, sottopone la questione di legittimità del regolamento al giudizio della Corte costituzionale. La questione può essere sollevata anche da un quinto dei componenti di ciascuna Camera. Leggi di bilancio La Commissione ha approvato un nuovo testo dell'articolo 81 della Costituzione. È previsto che il Governo presenti annualmente per l'approvazione parlamentare, oltre al rendiconto consuntivo, un bilancio di previsione annuale e pluriennale. Viene confermato il principio del carattere formale della legge di bilancio, con la quale non si possono stabilire nuovi tributi e nuove spese. Viene invece introdotto l'obbligo per i bilanci dello Stato di rispettare il principio dell'equilibrio finanziario della parte corrente. A tal fine gli emendamenti al disegno di legge di approvazione del bilancio di previsione e agli altri disegni di legge che costituiscono la manovra annuale di finanza pubblica sono ammessi unicamente nell'ambito dei limiti massimi dei saldi di bilancio previamente fissati. È confermata la disposizione dell'attuale testo dell'art. 81 Cost. a norma della quale nuove o maggiori spese o minori entrate possono essere stabilite solo con disposizioni di legge: è tuttavia specificato che la legge deve indicare i mezzi per fare fronte agli oneri da essa recati con riferimento all'intero periodo di efficacia della legge medesima e nel rispetto dei limiti per il ricorso all'indebitamento autorizzati con la legge di bilancio. È infine previsto che le norme di attuazione dei principi ora illustrati siano stabilite con legge, alla quale viene attribuita una particolare forza passiva: le sue disposizioni non possono essere abrogate né derogate dalle leggi di approvazione o di variazione del bilancio, né dalle leggi di spesa o di entrata. Durata delle legislature - Inchieste parlamentari e attività informativa delle Camere Come si è già ricordato, la Commissione non è pervenuta ad approvare un'ipotesi di revisione degli articoli della Costituzione riguardanti la struttura del Parlamento e in particolare la sua attuale articolazione in due Camere dotate di identici poteri. La Commissione ha peraltro approvato la revisione dell'art. 60 Cost, portando da cinque a quattro anni la durata delle due Camere. L'unico articolo approvato invece in materia di poteri del Parlamento (oltre a quelli, già illustrati, concernenti le procedure di investitura del governo e quelli riguardanti il riparto di competenze legislative tra Stato e Regioni) modifica l'art. 82 della Costituzione riguardante le inchieste parlamentari. La modifica introdotta prevede che alle inchieste si dia comunque luogo qualora vi sia una richiesta in tal senso anche di una minoranza (un quinto) dei componenti di ciascuna Camera. Vengono peraltro confermate le disposizioni attualmente vigenti in materia di composizione delle commissioni di inchiesta (che devono essere formate in modo da rispecchiare la proporzione tra i vari gruppi) e sui relativi poteri (che sono i medesimi dell'autorità giudiziaria). La Commissione ha inoltre approvato un nuovo terzo comma dell'articolo in esame che sancisce il potere delle Camere di acquisire, anche al di fuori delle inchieste, atti, documenti e informazioni, con i soli limiti derivanti dalla legge penale. Fonte http://www.camera.it/parlam/bicam/rifcost/dossier/prec07.htm

Bicamerale D'Alema (1997)

La Commissione parlamentare per le riforme costituzionali, chiamata informalmente "Bicamerale", è stata costituita nel 1997 per lo studio e la presentazione di una riforma della Costituzione.

Il 24 gennaio 1997 venne promulgata la legge costituzionale "Istituzione di una Commissione parlamentare per le riforme costituzionali." Si decise la formazione di una bicamerale composta da 35 deputati e da 35 senatori. Il 5 febbraio del 1997 Massimo D'Alema, allora segretario dei DS, venne eletto Presidente con 52 voti su 70 con l'appoggio di Forza Italia e dei centristi del Polo. Vennero eletti 3 vicepresidenti: Leopoldo Elia (PPI), Giuliano Urbani (Forza Italia) e Giuseppe Tatarella (AN). A seguito di ciò, la Lega Nord abbandonò la commissione per rientrarvi a sorpresa il 4 giugno e votare con il Polo il semipresidenzialismo.

Un evento importante, anche se avvenuto fuori dal contesto istituzionale, fu l'incontro della "crostata" il 18 giugno 1997 a casa di Gianni Letta, in cui Pds, Ppi, An e Forza Italia raggiunsero l'intesa per un presidente di garanzia e una legge elettorale a doppio turno di coalizione. Il 30 giugno la Bicamerale vota il testo di riforma completo, al quale vengono presentati 42 000 emendamenti.

Dopo molti colpi di scena, con la formazione e il disfacimento di assi inediti fra partiti di destra e sinistra, il 1 febbraio 1998 Berlusconi sorprende tutti ribaltando, con la richiesta di cancellierato e proporzionale, la posizione adottata fino a quel momento. A questa richiesta Berlusconi fa seguire un ultimatum il 27 maggio 1998, con l'effetto pratico di rovesciare il tavolo delle trattative.

La nota ufficiale della morte della Bicamerale viene diramata dal presidente della Camera Luciano Violante il 9 giugno, quando annuncia all'aula che Massimo D'Alema gli ha comunicato che in mattinata l'ufficio di presidenza della "commissione ha preso atto del venire meno delle condizioni politiche per la prosecuzione della discussione".

Fabio Mussi dei DS denunciò allora:

	« La Bicamerale è morta. Sia chiaro che non è né un suicidio né un ictus. È un omicidio e l'assassino si chiama Silvio Berlusconi. »
	(La Repubblica 10/06/1998)

Quest'ultimo rispose:

	« Ho sentito che qualcuno vuole farmi un monumento. Credo che sia un titolo di assoluto merito avere evitato cattive riforme. Quindi se qualcuno mi sta costruendo un monumento lo ringrazio. »
	(La Repubblica 10/06/1998)

Il giudice Gherardo Colombo la definì come "figlia del ricatto" attirando numerosissime critiche dal centrodestra e dal centrosinistra. In seguito Violante in un dibattito parlamentare ebbe a dire che "era stata data piena garanzia a Berlusconi e a Letta che non sarebbero state toccate le tv".

Secondo Paolo Sylos Labini

	« La legittimazione politica scattò automaticamente quando fu varata la Bicamerale: non era possibile combattere Berlusconi avendolo come partner per riformare, niente meno, che la Costituzione, con l'aggravante che l'agenda fu surrettiziamente allargata includendo la riforma della giustizia, all'inizio non prevista. E la responsabilità dei leader dei Ds è gravissima »
	(La Repubblica 27/04/2001)

Collegamenti esterni

• Stefano Santachiara, Chi lotta, e chi vince, Giustizia e Libertà, 28 settembre 2005, pag. 15.
• Commissione parlamentare per le riforme costituzionali. Camera dei Deputati. URL consultato il 15-1-2008.
• Scheda sui tentativi di riforma istituzionale (PDF)